TİCARİ FAALİYETTEN MEN TEDBİRİ

Öz

İdare tarafından, mevcut yasal düzenlemelere aykırılığın önlenmesi amacıyla idari yaptırımlar uygulanmaktadır.  İdari yaptırımları tek tek sayılamayacak kadar çok ve çeşitli olmakla birlikte bunlardan biri de ticari faaliyetten men kararıdır.

Makalemizin ilk bölümünde idari yaptırımın ne olduğu ve idari yaptırımla eş anlamlı olmayan ancak ilişkili olan temel kavramlar açıklanarak kavram kargaşası giderilecektir. Makalemizin ikinci bölümünde ise ticari faaliyetten men kararının mahiyeti ortaya koyulmaya çalışılacak, örnek mevzuat ve yargı kararları ışığında bu kararın idari yaptırımlar arasındaki yeri değerlendirilecektir.  Son olarak idari yaptırım kararlarına karşı yargı denetiminde görevli yargı koluna dair düzenleme ve uyuşmazlık mahkemesi kararlarına yer verilecektir.

I)     GİRİŞ

İdare hukuku başlı başına bir hukuk disiplinidir. İdare, yetkili organları aracılığıyla kamu gücüne dayanarak tek taraflı icra edilebilir işlemlerle mevzuata aykırılıkların giderilmesine, kamu düzeni ve kamu sağlığının tesis edilmesine ve korunmasına uğraşır. İdarenin kamu gücüne dayanarak kişilere uyguladığı bu işlemlere en genel tabirle idari yaptırım denilmektedir.

Genel kavram idari yaptırım olmakla beraber bu kavram müeyyide, idari tedbir, idari ceza gibi idare hukuku disiplininde kullanılan diğer kavramlarla kimi zaman eş anlamlı olarak kullanılmakta, çoğunlukla bu kavramlar arasındaki nüanslar bilinmemektedir. O nedenle bu kavramları net olarak ortaya koymakta fayda vardır. 

Menetmek, engellemek yasaklamak anlamındadır ve ticari faaliyetten men de en kısa tanımıyla muhatabın ticari faaliyetinin süreli ya da süresiz olarak engellenmesidir. Örnek düzenlemeler ışığında ticari faaliyetten men kararı incelendiğinde bu kararın kimi zaman idari yaptırım, kimi zaman idari tedbir ya da önleyici kolluk tedbiri mahiyetinde olduğu anlaşılmaktadır.

II)    TEMEL KAVRAMLAR

Birçok farklı idari yaptırım çeşidi olduğundan ticari faaliyetten men kararı özelinde bir değerlendirme yapabilmek için her şeyden önce idari yaptırımın ne olduğunu açıklamak gerekir. Mevzuat, içtihat ve doktrin incelendiğinde hukukumuzda idari yaptırımlar konusunda bir kavram sorunu/ karmaşası olduğu görülmektedir. O sebeple, makalemizin bu bölümünde idari yaptırım kavramı ile ilişkili kavramlar ve idari yaptırım kavramı açıklanarak idari yaptırımlar sınıflandırılacaktır.

A)    Hukuk, Müeyyide Ve Yaptırım Kavramı

Hukuku, toplumsal hayatı düzene koymak için devletin uyguladığı yaptırımlar aracılığıyla güçlendirilen kurallar sistemi olarak tanımlamak mümkündür. Hukuk kuralları genel ve soyut kurallar olmakla birlikte esasen insanlar arası ilişkileri düzenleyen, emir yasak üzerine kurulu, muhataplarını zorlayıcı ve onları bağlayıcı vasıftadır.[1] Hukuk kurallarının emir yasak üzerine kurulu olması ve muhataplarını zorlayıcı ve onları bağlayıcı olması bu kavramın yaptırım kavramı ile ilişkisini kurmaktadır.[2]

Müeyyide ve yaptırım kavramlarının sözlük anlamı olarak birbirine eş tutuldukları[3], müeyyidenin yaptırım anlamına geldiği, yaptırımın ise müeyyide anlamına gelmenin yanında sosyal hayata yönelik olarak yaptırma işi anlamına da geldiğini görüyoruz. Hukuki olarak bu kelimelerin eş anlamlı olup olmadığı hususunda ise doktrinde görüş ayrılığı vardır. Bir görüş bu kavramların eş anlamda olduğunu ileri sürerken ,ki bu baskın görüştür, bizim de katıldığımız bir görüş müeyyidenin yaptırım kavramının üstünde daha geniş bir kavram olduğu ve daha çok ceza hukukuyla özdeşleştiği, bu nedenle idare hukuku kurallarının ihlali karşısında müeyyide değil yaptırım kavramının kullanılması gerektiğidir.[4] Makalemizin odağından sapmamak adına daha fazla detay vermeden yaptırım kavramını tanımlamakla yetiniyoruz: Yaptırım, yetkili makamlarca verilen, uygulandığı kişi açısından olumsuz sonuçlar doğuran, hukukun düzenlediği, onayladığı ve gerçekleştirilmesini istediği, hukuk kurallarına aykırılık sonucunda verilen bir tepkidir.[5]

B)    Suç, Ceza, İdari Suç Ve İdari Ceza

İdari yaptırımlar ile ceza yaptırımları arasında benzerlikler olsa da ikisi ayrı kavramlardır. Suç, kanunun bir fiili ceza hukuku yaptırımı ile karşılamasıdır.[6] Bu tanım, tipikliğin benimsendiği şekli anlayışa dair bir tanımdır. Ceza ise ceza kanunları tarafından düzenlenen, suç teşkil eden bir fiili ihlal eden kişilere adli makamlarca ceza muhakemesi usulleriyle verilen yaptırımdır.[7]

Doktrinde bazı yazarlar, suç ve ceza kelimelerinin idare hukukunda kullanılmaması gerektiği düşüncesiyle idari ceza yerine idari yaptırım kavramını önermiştir.[8] İdari suç yerine kullanılmak üzere ‘’kabahat’’, ‘’idari ihlal’’, ‘’idari haksız fiil’’ gibi kavramlar önerilmişse de bu kavramlar başarılı olamamıştır. Netice itibariyle 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun ikinci maddesinde idarenin düzenleyici işlemleri ile suç ve ceza konulamayacağı açıkça düzenlendiğinden tek başına suç ve ceza kavramlarının ceza hukukuna özgü olduklarını ancak bu kavramların başına ‘’idari’’, ‘’disiplin’’ gibi kelimeler getirilerek farklı hukuk disiplinleri için de kullanılabileceğini ifade etmek mümkündür.[9]

Suç, ceza, idari suç ve idari ceza kavramları hakkında Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin (AİHM) bakış açısını da belirtmekte fayda vardır. Burada Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (AİHS) adil yargılanma hakkını düzenleyen altıncı maddesi önem arz etmektedir.[10] Bu maddede hakkında suç isnadı bulunan kişinin hakları düzenlenmiş olup, kişiye uygulanan yaptırıma ceza dediğimiz takdirde idari işlem, AİHS’nin altıncı maddesi kapsamına ve haliyle AİHM denetimi kapsamına girecektir. AİHM, bir yaptırımı ceza olarak kabul ederken şu üç kriteri göz önüne almaktadır: Yaptırımın iç hukuktaki yeri, yaptırımın ağırlığı ve yaptırımın gerçek niteliği.[11]  Dolayısı ile, uygulanan idari yaptırımın kişi üzerinde ağır sonuçlar doğurduğu hallerde, örneğin mesleğin yerine getirilmemesine ilişkin kararlar, ya da idari yaptırımın muhatabı üzerinde cezalandırma özelliği ağır basıyorsa yaptırımın iç hukuktaki yerine bakılmaksızın uygulanan idari yaptırımın ceza niteliğinde olduğunu söyleyebiliriz. Yukarıda yer verilen TCK ikinci maddesi gereğince bu yaptırımı salt ceza olarak adlandıramayacağımızdan ‘’idari ceza’’ olarak adlandırmak gerekecektir. 

C)    İdari Yaptırım, İdari Tedbir Ve İdari Yaptırımların Tasnifi

Bu başlık altında öncelikle idari yaptırım kavramı tanımlanacak, tanımdan hareketle idari tedbir kavramı da izah edilecektir. Ardından idari yaptırımlar pozitif düzenlemeler ışığında tasnif edilecektir.

1.      İdari Yaptırım

Yaptırım, hukuk kurallarına aykırılık sonucu verilen tepki olmakla beraber; hukuk kurallarını ihlal ederek kamu düzenine veya idari düzene aykırı davranan kişileri cezalandırma amacıyla, kanunilik ilkesine uygun olarak, idari usul kullanılarak ve dolayısıyla idari işlemlerle verilen hukuki tepkiye de idari yaptırım denir.[12] Her idari yaptırım özünde bir idari işlemdir ve idari işlemin icrailik, re’sen icra edilebilirlik, tek yanlılık, hukuka uygunluk karinesinden yararlanma gibi özelliklerini de taşır[13]. Anayasa Mahkemesinin T. 23/10/1996, E. 1996/48, K. 1996/41 numaralı kararında da idari yaptırım "idarenin bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği yetkiye dayanarak idare hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlemi ile uyguladığı yaptırımlara, verdiği cezalara idari yaptırım denilmektedir." şeklinde tanımlanmıştır.[14]

2.      İdari Tedbir

İdari tedbir kavramını geniş ve dar anlamda incelemek mümkündür. Geniş anlamda idari tedbire, yaptırım niteliği olmayan ancak birtakım tedbirler içeren idari işlemleri örnek verebiliriz. Kısaca bunlar, idarenin aldığı tedbirler olsalar da; bir hukuk normunun ihlaline tepki değildir, kişiyi cezalandırma amacı gütmezler. Esasen geniş anlamda idari tedbirlere önleyici kolluk tedbiri demek de mümkündür. Bu tür önleyici kolluk tedbirlerini idari yaptırımlardan ayırmakta en etkili kriter, idari işlemde cezalandırma amacının değil önleme amacının olmasıdır. Önleyici kolluk tedbirlerinde amaç, durdurmak ve önlemekle sınırlı iken idari yaptırımlarda az ya da çok mutlaka bir zorlama, tedip etme saiki bulunur. Dar anlamda idari tedbirler ise esasen cezalandırma saiki bulunduğundan idari yaptırım olan ancak idari işlemdeki cezalandırma ve önleme saiki kıyaslandığında önleme saikinin ağır bastığı idari işlemlerdir. Bu işlemlerde ceza saiki de yer aldığından elbette ki sınırsız bir yetkiden bahsedilemeyecek, kanunilik ve ölçülük ilkelerine riayet edilmesi gerekecektir. Örneğin Covid-19 salgını nedeniyle alınan tedbirler ise cezalandırma amacı taşımadığı için idari yaptırım olan idari tedbir değildir. Fakat bu tedbirlere uymayanlara uygulanan yaptırımlar idari yaptırımdır.[15]  Makalemizde yaptırım vasfı taşıyan, içinde cezalandırma ve önleme saikini bir arada bulunduran ancak cezalandırma saikinin geride kaldığı yaptırımları idari tedbir olarak adlandıracağız.

İdari yaptırımların kimi zaman cezalandırma saiki kimi zaman ise önleme, tedbir saiki ağır basmaktadır. İdari yaptırım uygulanmasına karar verilirken fiilin genel güvenlik, genel sağlık veya genel ahlak açısından zarar veya tehlikelerinin önlenmesinin amaçlanması halinde bu tür yaptırımlar idari tedbir niteliğinde olacaktır.[16] Anayasa Mahkemesinin T. 05/06/1997 tarihli, E. 1996/70, K. 1997/53 numaralı kararında da ‘’Öğretide, yasaların açıkça yetki verdiği veya yasaklamadığı durumlarda, araya yargısal bir karar girmeden, idarenin doğrudan bir işlemi ile idare hukukuna özgü usullerle vermiş olduğu cezalara ‘İdari Yaptırım’ adı verilmektedir. Hakları kısıtlayan yaptırımlar grubuna giren tatil, men, kapatma, vb. gibi terimlerle ifade edilen yaptırımlar tedbir niteliğindedir.’’ denilmekle[17], idari tedbirlerin de idari yaptırımlar içinde önleyici saiki ağır basan yaptırımlar oldukları ifade edilmiştir.

11.6.2010 tarihli ve 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 40'ıncı maddesinin 1/ö bendi "27'nci maddenin birinci fıkrasında belirtilen ürünlerle ilgili hükümlere aykırı hareket eden iş yerlerine on bin Türk lirası idari para cezası verilir, Bakanlıkça veya Sağlık Bakanlığınca belirlenen şartları yerine getirinceye kadar işyerleri faaliyetten menedilir" şeklindedir. Aynı yasanın 41'inci maddesinin 1/e bendi ise "Yapılan resmi kontroller sırasında, işyerinin tamamının veya bir bölümünün insan sağlığı ve gıda güvenilirliği, hayvan sağlığı ve yem güvenilirliği açısından tehlike oluşturması ve acil tedbirleri gerektirmesi durumunda, üretimin tamamı veya tehlike oluşturan bölümünün faaliyetleri durdurulur. Üretim yerlerine beş bin Türk Lirası, perakende işyerlerine bin Türk Lirası idari para cezası verilir. Bunların, eksikliklerini giderinceye kadar faaliyetine izin verilmez. İnsan sağlığı ve gıda güvenilirliği, hayvan sağlığı ve yem güvenilirliği açısından tehlike oluşturmayan ve acil tedbirleri gerektirmeyen diğer durumlarda, görülen uygunsuzlukların giderilmesi için altı ayı aşmamak üzere süre verilir. Verilen süre sonunda uygunsuzlukların giderilmemesi durumunda, üretimin tamamı veya uygunsuzluğun olduğu bölümünün faaliyetleri durdurulur, üretim yerlerine beş bin Türk lirası, perakende işyerlerine bin Türk Lirası idari para cezası verilir". şeklindedir. Görüldüğü gibi bu düzenlemede insan sağlığı, gıda güvenliği, hayvan sağlığı ve yem güvenliğinin sağlanması amacıyla iş yerinin tehlike oluşturan bölümünün faaliyetinin uygunsuzluklar giderilinceye kadar durdurulacağı, uygunsuzluklar giderilmediği taktirde üretimin tamamının ya da ilgili bölümün faaliyetinin durdurulacağı hüküm altına alınmıştır. O halde söz konusu yaptırımın önleyicilik unsurunun ağır bastığını ve idari tedbir mahiyetinde bir yaptırım olduğunu söylemek mümkündür.

Uygulanan idari yaptırımın niteliğinin ne olduğu, idari tedbir ya da idari ceza niteliğinde olup olmadığı her işlemde kolayca anlaşılmaz. Örneğin evsafına uygun olmayacak şekilde gıda üretmeyi alışkanlık edinmiş bir işletmenin süresiz kapatılması, üstlendiği görevi yerine getirmemeyi adet edinmiş yöneticinin bir süre için ya da süresiz işinden el çektirilmesi, mesleğini yaparken etik değerleri devamlı olarak ihlal eden kimsenin sürekli şekilde meslek veya sanatı icra etmekten yasaklanması, yaptırımın muhatabı açısından idari ceza mahiyetindeyken toplumun sağlık ve güvenliği açısından bakıldığında idari tedbir mahiyetinde değerlendirilebilecektir.[18]

3.      İdari Yaptırımların Tasnifi

İdari yaptırımlar, farklı kriterler esas alınarak çeşitli şekillerde tasnif edilebilir. Doktrinde idari yaptırımları, idari tedbirler ve idari cezalar olarak ikiye ayırarak inceleyen yazarlar, idari icra ve idari ceza olarak ayırarak inceleyen yazarlar, bireysel yaptırımlar ve nesnel yaptırımlar olarak ayırarak inceleyen yazarlar, disiplin yaptırımları, kolluk yaptırımları ve diğer idari yaptırımlar olarak inceleyen yazarlar bulunmakta ise de makalemizin konusundan sapmamak adına yalnızca pozitif düzenlemeler ışığında bir tasnif yapılacak ve takip eden bölümde de bu tasnif esas alınarak devam edilecektir.

Referans aldığımız kanun 5326 sayılı Kabahatler Kanunu olup, Kanun’un ikinci maddesinde ‘’Kabahat deyiminden; kanunun, karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlaşılır’’ şeklinde kabahat kavramı, yaptırım türleri başlıklı on altıncı maddesinde ise ‘’ Kabahatler karşılığında uygulanacak olan idarî yaptırımlar, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibarettir. İdarî tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir.’’ Şeklinde yaptırım türleri sayılmıştır. Kanun’un üçüncü maddesinde ise ‘’ Bu Kanunun; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında, uygulanır.’’ düzenlemesi mevcuttur. Üçüncü maddeden çıkarılacak sonuç, Kanun’un mülkiyetin kamuya geçirilmesi haricindeki idari tedbirler için genel kanun vasfını taşımadığıdır.

Kanun’un on altıncı maddesinde yapılan idari yaptırım tasnifine göre idari tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun on dokuzuncu maddesinde ‘’Diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre için; a) Bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, b) İşyerinin kapatılması, c) Ruhsat veya ehliyetin geri alınması, d) Kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonulması, gibi yaptırımlara ilişkin hükümler, ilgili kanunlarda bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklıdır.’’ düzenlemesi yer almaktadır. Bu maddeden diğer kanunlarda Kanun’a uygun düzenleme yapılıncaya kadar maddede ‘’gibi’’ ifadesine yer verilerek örnekleme niteliğinde sayılan bir süre için uygulanacak idari yaptırımlara ilişkin hükümlerin saklı kaldığını anlıyoruz. Maddenin gerekçesinde ise ‘’Meslek ve sanatın yerine getirilmesinin, işyerinin çalışmasının veya ruhsat ve ehliyete dayanarak faaliyette bulunulmasının genel güvenlik, genel sağlık veya genel ahlâk açısından zararlı ve hatta tehlikeli olması dolayısıyla uygulanması halinde, belirtilen yaptırımların bir idarî tedbir niteliğinde oldukları kuşkusuzdur… Genel bir kanun niteliğinde olan bu Tasarının kanunlaşması halinde, ilgili kanunlarda yer alan bu yaptırımların etkisiz kalmasının uygulamamız açısından ortaya çıkarabileceği muhtemel sakıncaları giderebilmek için bu madde hükmü kabul edilmiştir. Ancak, bilahare, bu kanunlardaki idarî yaptırım rejimlerinin bu Tasarıda benimsenen genel kurallarla uyumunun sağlanması gerekmektedir.‘’ denilmektedir.[19] O halde, Kanun idari tedbir vasfı taşımayan ve bir tür idari ceza gibi değerlendirilen belli süre ile sınırlı yasaklamaları kabahat karşılığı idari tedbir vasfında yaptırım olarak kabul etmemekte ancak yürürlükte olan çeşitli kanunlarda yer verilen bu tür yaptırımların bir anda boşlukta bırakılmaması için ilgili kanunlarda değişiklik yapılana dek bu tip yaptırımlar öngören kanun hükümlerini saklı tutmuştur.[20]

III)  TİCARİ FAALİYETTEN MEN KARARI

Bu başlık altında makalemizin konusunu oluşturan ticari faaliyetten men kararının ne anlama geldiği, ticari faaliyetten men kararına ilişkin düzenlemelere yer verilerek açıklanacaktır. Ticari faaliyetten men kararlarının idari yaptırım, idari tedbir ya da önleyici kolluk tedbiri olması yönünden yüksek mahkeme kararları incelenecektir. Son olarak ticari faaliyetten men kararlarına karşı yargı denetiminde görevli yargı kolu meselesine değinilecektir. Ticari faaliyetten men kararlarına karşı kanun yollarına başvuru usulü bu çalışmanın kapsamı dışında tutulmuştur.

A)    Ticari Faaliyetten Men

Men kelimesi, yasaklama engel olma anlamlarına gelmektedir.[21] Gerçekten de ticari faaliyetten men, bir gerçek yada tüzel kişinin ticari faaliyetinden bir süre ile ya da tamamen yasaklanması, ticari faaliyetinin engellenmesidir. Makalemizin birinci bölümünde yapılan açıklamalar ve tasniften anlaşılacağı üzere, ticari faaliyetten men kararı diğer idari tedbirler kategorisinde yer almaktadır. Kabahatler Kanunu’nda idari tedbir kavramı denilmişse de ticari faaliyetten men kararının doğurduğu sonuç, taşıdığı saik göz önüne alınarak idari yaptırım, idari tedbir ya da önleyici kolluk tedbiri mahiyetinde olabileceği açıktır.

Kabahatler Kanunuu’nun üçüncü maddesinde yer alan düzenleme ile Kanun’un genel hükümlerinin, mülkiyetin kamuya geçirilmesi yada idarî para cezası yaptırımını gerektiren fiiller hakkında uygulama alanı bulduğu hükme bağlandığından ticari faaliyetten men kararlarına karşı Kanun’un genel kanun olarak uygulanmayacağını, bu kararlar bakımından düzenlendikleri özel kanunlara tabi olacaklarını söylemek mümkündür.

Ticari faaliyetten men kararı ile ticari faaliyetin on gün, on beş gün, otuz gün ya da hukuka aykırı durum giderilinceye kadar olmak üzere belirli süre için verilebileceği gibi, ruhsat ya da izin iptali, iş yeri kapatma gibi süresiz olarak da verilebilecektir. Örneğin; Umuru Belediyeye Müteallik Ahkâmı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih Ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun birinci maddesi ‘’Belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanununun 32 nci maddesi hükmüne göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verilir... Bu madde hükümleri ilgili kanunda ayrıca hüküm bulunmayan hâllerde uygulanır’’ hükmü mevcuttur. Burada belediye encümeninin kanunların verdiği yetki çerçevesinde aldıkları muhtelif kararlara uymayanlar hakkında faaliyetten men kararı verilebileceği düzenlenmiştir. Burada kamu düzeni için koyulmuş kurallara uymama karşısında bir tepki olduğu hem ceza hem önleme saiki olduğu görülmektedir.

 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu yirmi dokuzuncu maddesi gereğince, geçici işletmesi veya işletme belgesi olmadan faaliyet yürüten seyahat acentaları bulundukları yerlerin en büyük mülki amiri tarafından derhal faaliyetten menedilir. Burada verilen faaliyetten men kararı işletme belgesiz faaliyette bulunulmasını önlediğinden önleme saiki ağır basmaktadır, haliyle idari tedbir/ önleyici kolluk tedbiri mahiyetinde olduğunu söylemek mümkündür.

İşyeri Açma Ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in otuz dokuzuncu maddesi ‘’2559 sayılı Kanunun sekizinci maddesinde sayılan hususların tespiti halinde belirtilen işyerleri otuz günü geçmemek üzere geçici süreyle; bu işyerlerinin mevzuat hükümlerine aykırı olarak ruhsatsız işletildiğinin tespiti halinde ise süresiz olarak ya da ruhsat alıncaya kadar mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından faaliyetten men edilir.’’ şeklindedir. Burada da verilen faaliyetten men kararı ruhsatsız faaliyette bulunulmasını önlediğinden önleme saiki ağır basmaktadır ve idari tedbir/ önleyici kolluk tedbiri olarak kabul etmek gerekecektir.

2918 Sayılı Karayolları Trafik Kanunu Ek Madde 2’ye göre: ‘’Araçlarını motorlu araç tescil belgesinde gösterilen maksadın dışında kullananlar ile sürülmesine izin veren araç sahiplerine 1.002 Türk lirası idari para cezası uygulanır. Ayrıca, araç on beş gün süre ile trafikten menedilir. 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında ilgili belediyeden;

a) Çalışma izni/ruhsatı almadan,

b) Alınan izin/ruhsatta belirtilen faaliyet konusu dışında,

c) Alınan izin/ruhsatta belirtilen çalışma bölgesi/güzergâh dışında belediye sınırları dâhilinde yolcu taşımak yasaktır. …Araç, bu maddenin üçüncü fıkrasının; a) (a) bendinin ihlali hâlinde altmış gün, b) (b) bendinin ihlali hâlinde otuz gün, c) (c) bendinin ihlali hâlinde ise on beş gün süreyle trafikten menedilir. İlgili belediye tarafından tahdit veya tahsis kapsamına alınmış ve bu kapsamda verilmiş çalışma izninin/ruhsatının süresi bittiği hâlde, belediye sınırları dâhilinde yolcu taşıyan kişiye 1.002 Türk lirası idari para cezası uygulanır ve eksikliği giderilinceye kadar araç trafikten menedilir.’’ şeklindedir. Bu düzenlemede ruhsatsız çalışma halinde uygulanacak faaliyetten men kararının önleme saiki olduğundan, idari tedbir mahiyetinde[22]; ruhsatta yer alan faaliyetin dışında ya da belirtilen güzergahın sınırları aşılarak ya da ruhsattakinden farklı bir güzergahta yolcu taşınması durumunda uygulanacak faaliyetten men kararının ise cezalandırma saiki ağır bastığından idari yaptırım olduğunu söylemek mümkündür.

B)    Ticari Faaliyetten Men Kararlarına Karşı Yargı Denetiminde Görevli Yargı Kolu

Kabahatler Kanunu’nun üçüncü maddesinde, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna dair hükümlerin, başka kanunlarda aksi yönde bir hüküm getirilmemişse uygulanacağı düzenlenmiştir. Kanun’un yirmi yedinci maddesi ise ‘’İdarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idarî yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç on beş gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabilir’’ şeklindedir. Kanun’daki düzenleme, idari para cezaları ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi kararlarına karşı adli yargı kolunun görevli olduğunu belirtmektedir. Ticari faaliyetten men kararının da dahil olduğu diğer idari yaptırımlar hakkında düzenleme yapılmamıştır. O halde faaliyetten men kararını düzenleyen idari işleme karşı özel kanununda başkaca bir düzenleme yoksa idari yargı kolunda dava açılacağını söyleyebiliriz. Kanun’un 27/8 hükmü de‘’ İdarî yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idarî yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde; idarî yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddiaları bu işlemin iptali talebiyle birlikte idarî yargı merciinde görülür’’ şeklinde olup, bu düzenlemeden de ticari faaliyetten men kararı ile idari para cezasının birlikte uygulandığı bir idari yaptırım kararına karşı tek seferde idari yargı kolunda dava yoluna gidileceğini anlamak mümkündür.

Kanun’un açık yönlendirmesine rağmen uyuşmazlık mahkemesi tarafından verilen muhtelif kararlarda görevli yargı kolunun adli yargı kolu/ sulh ceza mahkemeleri olduğuna dair değerlendirmeler yapılmıştır.

Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü E. 2022/24, K. 2022/29 sayılı kararında ‘’ İncelenen uyuşmazlıkta, 1608 sayılı Kanun’un 1. Maddesi uyarınca davacının idari para cezası ile cezalandırılmasına ve iş yerinin bu maddede öngörülen sürelere uygun olarak süresiz değil, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 19. maddesinde belirtildiği üzere belirli bir süre için(7 gün) faaliyetten men edilmesine karar verildiği, kararın bu haliyle 5326 sayılı Kanun’un 16. maddesinde belirtilen idari yaptırım türlerinden olduğu,1608 sayılı Kanun’da idari yaptırımlara karşı itiraz konusunda görevli mahkemenin gösterilmediği anlaşılmıştır. Bu durumda, Kabahatler Kanunu’nun 5560 sayılı Kanun’la değişik 3. maddesinde bu Kanun’un, idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı belirtildiğinden, idari para cezası ile iş yerinin 7 gün süre ile faaliyetten menedilmesi kararına karşı açılan davanın görüm ve çözümünde, anılan Kanun'un 27. maddesinin (1) numaralı bendi uyarınca adli yargı yerinin görevli olduğu sonucuna varılmıştır’’ diyerek[23] görevli yargı kolunu adli yargı olarak belirlemiştir.

Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü E. 2014/456 K. 2014/487 sayılı kararında ‘’Çorlu Belediye Başkanlığının 4.9.2013 gün ve 2013/1313 sayılı Encümen Kararı ile, Çorlu İlçesi, Reşadiye Mahallesi, Kumyol Caddesi No:… adresinde faaliyet gösteren davacıya ait ‘R.P’. isimli iş yerinde şikayet üzerine 30.8.2013 günü yapılan incelemede, canlı müzik izni almadan canlı müzik yapıldığının belirlendiğinden bahisle, Çorlu Belediyesi Zabıta Yönetmeliğinin20. maddesinin dördüncü fıkrasının beşinci kez ihlal edildiği gerekçesiyle, davacının 1608 sayılı Kanun’un 1. Maddesi uyarınca 183,00 TL para cezası ile cezalandırılmasına, işyerinin 2 hafta süre ile faaliyetten men edilmesine karar verilmiştir. …işyerinin 2 hafta süre ile faaliyetten menedilmesine dair karara karşı açılan davanın görüm ve çözümünde anılan Kanunun 27. maddesinin (1) numaralı bendi uyarınca adli yargı yerinin görevli olduğu sonucuna varılmıştır.’’ denilerek[24] benzer şekilde karar verilmiştir. Kabahatler Kanunu’nun üçüncü ve yirmi yedinci maddesi bir arada değerlendirildiğinde uyuşmazlık mahkemesi kararlarına katılmak mümkün değildir.

IV)  SONUÇ

Müeyyide, yaptırım, idari suç, idari ceza, idari yaptırım, idari tedbir kavramları kimi zaman mevzuat, içtihat ve doktrinde birbiri yerine, birbirini karşılayacak şekilde kullanılmakta aralarımdaki nüanslar gözden kaçırılmaktadır. Oysaki bu kavramlar birbiri ile ilişkili ancak farklı kavramlardır.

İdari yaptırımlar Kabahatler Kanunu özelinde idari para cezaları ile diğer idari tedbirler olarak tasnif edilmiş, diğer idari tedbirler de mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlardaki diğer tedbirler şeklinde tasnif edilmiştir. Kanun’un on dokuzuncu maddesinde de örnekleme suretiyle sayılan belirli süre için verilen bazı yaptırımlar için ilgili kanunlarında Kabahatler Kanunu’na uygun düzenleme yapılıncaya kadar hükümlerin saklı tutulduğu belirtilmiştir. Bu kapsamda, muhatabının ticari faaliyetini belirli bir süre için ya da süresiz olarak engelleme mahiyetinde olan ticari faaliyetten men kararı da Kanun’un tasnifine göre bir idari tedbirdir. Ancak kavramların tanımlanmasından sonra ticari faaliyetten men kararının saikine bakarak bu kararın idari tedbir, önleyici kolluk tedbiri ya da idari yaptırım olarak değerlendirmenin mümkün olduğunu görmekteyiz.

Ticari faaliyetten men kararına karşı yargı denetiminde ise Kabahatler Kanunu’nun üçüncü ve yirmi yedinci maddesi birlikte değerlendirilerek görevli yargı kolunun idari yargı olduğu sonucuna varmak mümkünse de uyuşmazlık mahkemesinin aksi yönde kararlar vererek adli yargı kolunu görevli kabul ettiği kararlar çoğunluktadır. Yargı yolunun belirlenmesine dair mevzuat ve içtihat arasındaki bu farklılık muhatapları belirsizliğe sürüklediği gibi hak kayıplarına da sebep olabilecektir.

Av. Aybüke Senem KOCATÜRK

KAYNAKÇA

Akkurt, Melih, ve Javadkhani, Sheida, İdari Yaptırımlara Egemen Olan İlkeler, Adalet Yayınevi, Yıl:2018, Ankara, s.2

Bilge, Necip, Hukuk Başlangıcı Dersleri, Ajans Türk Matbaası, 5. Baskı, Yıl: 1966, Ankara, s.18-19

Ceylan, Mahmut, İdari Yaptırımların Düzenlenmesinde Ve Uygulanmasında Yetki, Seçkin Yayınları, Yıl:2021, Ankara s.24

Güçlü, Yaşar, İdari Para Cezaları Ve Diğer İdari Yaptırımlar, Seçkin Yayıncılık, Yıl:2016, Ankara, s.162

Güriz, Adnan, Hukuk Başlangıcı, Siyasal Kitabevi, 11. Baskı, Yıl: 2006, Ankara

Hakeri, Hakan, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Adalet Yayınevi, Yıl:2015, Ankara, s.117

Özay, İl Han, İdari Yaptırımlar-Kuramsal Bir Deneme, İstanbul Üniversitesi Yayınları, Yıl:1985, İstanbul, s.15

Toroslu, Nevzat ve Toroslu, Haluk, Ceza Hukuku Genel Kısım, Savaş Yayınevi, Yıl:2021, Ankara s.42

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Türkçe Çeviri, https://www.echr.coe.int/documents/convention_tur.pdf, Erişim Tarihi:07.01.2023

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Engel Ve Diğerleri/ Hollanda Kararı, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57479, Erişim Tarihi: 07.01.2023

Anayasa Mahkemesi T. 23.10.1996 E. 1996/48 K. 1996/46, https://normkararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr/Dosyalar/Kararlar/KararPDF/1996-41-nrm.pdf, Erişim Tarihi: 07.01.2023

Anayasa Mahkemesi T. 05/06/1997 E. 1996/70 K. 1997/53, https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2003/04/20030404.htm#5, Erişim Tarihi:07.01.2023

Danıştay 15. Daire E. 2016/9479 K.2017/4751, T. 25.09.2017, Kazancı İçtihat Bilgi Bankası, Erişim Tarihi: 30.12.2022

Kabahatler Kanunu Gerekçesi, https://www5.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss840m.htm, Erişim Tarihi:09.01.2023

Türk Dil Kurumu Sözlüğü, https://sozluk.gov.tr/, Erişim Tarihi:09.01.2023

Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü T.31.01.2022 E. 2022/24, K. 2022/29 sayılı karar, https://kararlar.uyusmazlik.gov.tr/Karar/Content/02b7e502-7822-45b0-8423-b92afc269520?excludeGerekce=False&wordsOnly=False,  Erişim Tarihi: 09.01.2023

Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü T.01.04.2014 E. 2014/456, K. 2014/487 sayılı karar, https://kararlar.uyusmazlik.gov.tr/Karar/Content/f9a83f8a-8d7f-4ce6-a784-3310d1f5ec96?excludeGerekce=False&wordsOnly=False, Erişim Tarihi:09.01.2023

------------

[1] Adnan Güriz, Hukuk Başlangıcı, Siyasal Kitabevi, 11. Baskı, Yıl:2006, Ankara, s. 17–19

[2] Necip Bilge, Hukuk Başlangıcı Dersleri, Ajans Türk Matbaası, 5. Baskı, Yıl: 1966, Ankara, s.18-19

[3] https://sozluk.gov.tr/ Erişim Tarihi:07.01.2023

[4] İl Han Özay, İdari Yaptırımlar-Kuramsal Bir Deneme, İstanbul Üniversitesi Yayınları, Yıl:1985, İstanbul, s.15

[5] Mahmut Ceylan, İdari Yaptırımların Düzenlenmesinde Ve Uygulanmasında Yetki, Seçkin Yayınları, Yıl:2021, Ankara s.24

[6] Hakan Hakeri, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Adalet Yayınevi, Yıl:2015, Ankara, s.117

[7] Nevzat Toroslu, Haluk Toroslu, Ceza Hukuku Genel Kısım, Savaş Yayınevi, Yıl:2021, Ankara s.42

[8] İl Han Özay, İdari Yaptırımlar-Kuramsal Bir Deneme, İstanbul Üniversitesi Yayınları, Yıl:1985, İstanbul, s.69

[9] Ayrıntılı bilgi için bakınız: Mahmut Ceylan, İdari Yaptırımların Düzenlenmesinde Ve Uygulanmasında Yetki, Seçkin Yayınları, Yıl:2021, Ankara s.25-33

[10] Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Türkçe Çeviri, https://www.echr.coe.int/documents/convention_tur.pdf, Erişim Tarihi:07.01.2023

[11] Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Engel Ve Diğerleri/ Hollanda Kararı, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57479, Erişim Tarihi: 07.01.2023

[12] Mahmut Ceylan, İdari Yaptırımların Düzenlenmesinde Ve Uygulanmasında Yetki, Seçkin Yayınları, Yıl:2021, Ankara s.43

[13] Melih Akkurt, Sheida Javadkhani, İdari Yaptırımlara Egemen Olan İlkeler, Adalet Yayınevi, Yıl:2018, Ankara, s.2

[14] Anayasa Mahkemesi T. 23.10.1996 E. 1996/48 K. 1996/46, https://normkararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr/Dosyalar/Kararlar/KararPDF/1996-41-nrm.pdf, Erişim Tarihi: 07.01.2023

[15] Mahmut Ceylan, İdari Yaptırımların Düzenlenmesinde Ve Uygulanmasında Yetki, Seçkin Yayınları, Yıl:2021, Ankara s.92

[16] Yaşar Güçlü, İdari Para Cezaları Ve Diğer İdari Yaptırımlar, Seçkin Yayıncılık, Yıl:2016, Ankara, s.162

[17] Anayasa Mahkemesi T. 05/06/1997 E. 1996/70 K. 1997/53, https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2003/04/20030404.htm#5, Erişim Tarihi:07.01.2023

[18] Yaşar Güçlü, İdari Para Cezaları Ve Diğer İdari Yaptırımlar, Seçkin Yayıncılık, Yıl:2016, Ankara, s.163

[19] Kabahatler Kanunu Gerekçesi, https://www5.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss840m.htm, Erişim Tarihi:09.01.2023

[20] Yaşar Güçlü, İdari Para Cezaları Ve Diğer İdari Yaptırımlar, Seçkin Yayıncılık, Yıl:2016, Ankara, s.160

[21] Türk Dil Kurumu Sözlüğü, https://sozluk.gov.tr/, Erişim Tarihi:09.01.2023

[22] Aynı yönde yüksek mahkeme kararı: Danıştay 15. Daire E. 2016/9479 K.2017/4751, T. 25.09.2017, Kazancı İçtihat Bilgi Bankası, Erişim Tarihi: 30.12.2022

[23] Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü T.31.01.2022 E. 2022/24, K. 2022/29 sayılı karar, https://kararlar.uyusmazlik.gov.tr/Karar/Content/02b7e502-7822-45b0-8423-b92afc269520?excludeGerekce=False&wordsOnly=False,  Erişim Tarihi: 09.01.2023

[24] Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü T.01.04.2014 E. 2014/456, K. 2014/487 sayılı karar, https://kararlar.uyusmazlik.gov.tr/Karar/Content/f9a83f8a-8d7f-4ce6-a784-3310d1f5ec96?excludeGerekce=False&wordsOnly=False, Erişim Tarihi:09.01.2023