Çevre Sorunları her geçen gün artmakta ve yıkıcı etkilerini bütün dünyada her bir insan üzerinde göstermekte. Sorunun küresel yönü bu vahim gidişatın faillerini görünmez kılmakta fakat kesin olan şey iklim krizinin faillerinin bizler olduğudur. Devletlerin yurttaşlardan gelen talepler doğrultusunda bu konuda gittikçe daha hassas olması çevreyle ilgili yasal düzenlemelerde ve idari yaptırımlarda artışa yol açmıştır. Anlaşıldığı kadarıyla bu konudaki düzenleme ve yaptırımların sayısı daha da artacaktır. Bu nedenle çevre hukuku hukukçuların gittikçe daha fazla ilgi duymak zorunda kalacağı bir alan olarak ortaya çıkmaktadır.

2872 sayılı Çevre Kanunu’yla çevrenin korunması, iyileştirilmesi ve kirliliğinin önlenmesi amacıyla özel, kamu ve tüzel kişiliklerin uyması gereken kurallar belirlenmiştir. İdari yaptırım öngörülen ve kabahat olarak kabul edilen bu fiillere uymayanlara ise idari nitelikte para cezası verilmesi ve faaliyetten men kararı uygulanması öngörülmüştür. Faaliyetlerin durdurulması ile ilgili yaptırım, 2872 sayılı Kanununun 15. maddesinde, idari para cezaları ise 20. maddesinde düzenlenmiştir.

Bu yazıda 2872 sayılı Çevre Kanunu kapsamında verilen idari para cezalarıyla ilgili hukuki sorunlar yargı kararları çerçevesinde ele alınacaktır.

İLGİLİ MEVZUAT

2872 sayılı Çevre Kanunu’nun “Kirletme yasağı” başlıklı 8. maddesine göre; “Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır.

Kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililer kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler.”

11. maddede: İzin alma, arıtma ve bertaraf etme yükümlülüğü,

12. maddede: “Denetim, bilgi verme ve bildirim yükümlülüğü”,

13. maddede: “Tehlikeli kimyasallar ve atıklar”,

14. maddede “Gürültü” düzenlenmiştir.

“İdari nitelikteki cezalar” başlıklı Kanunun 20. maddede de kurallara uymayanlara verilecek idari para cezaları ayrıntılı olarak sayılmıştır.

DAVA AÇMA SÜRESİ

2872 sayılı Kanunun 25/2. maddesinde yer alan özel düzenleme nedeniyle çevre para cezalarına karşı 30 gün içerisinde idare mahkemesinde dava açılması gerekmektedir. Danıştay 14. Dairesi 04.02.2016 tarih ve E:2015/3716, K:2016/669 sayılı kararında;

“Bu durumda; davacı şirkete 30.05.2013 tarihinde tebliğ edilen ve içeriğinde özel dava açma süresi de açıkça belirtilmiş olan davaya konu işleme karşı, bu tarihten başlamak üzere 30 gün içinde ve en son 28.06.2013 (Cuma) tarihi mesai bitimine kadar dava açılması gerekirken, bu süre dolduktan sonra, 01.07.2013 (Pazartesi) tarihinde açılan davada süre aşımı bulunduğundan, davanın süre aşımı sebebiyle reddi yolunda verilen Mahkeme kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir…” gerekçesiyle Mahkeme kararını belirtilen gerekçeyle onamıştır.

İDARİ YAPTIRIMIN USULÜNE İLİŞKİN KARARLAR

 İdari Yaptırım Uygulanabilmesi İçin:

 Davacıyla eylem arasında kesin ve her türlü şüpheden uzak somut bir bağ kurulmalıdır. (Danıştay 14. Dairesi 21.10.2016 tarih ve E:2016/8307, K:2016/5899 sayılı kararında)

 2872 sayılı Çevre Kanunun 20. maddesinin hangi fıkrası uyarınca cezalandırılması gerektiği hususunu açıkça ortaya konulmasının, belirlilik ilkesi gereği kişilerin işledikleri suçun karşılığını bilmeleri açısından önem arz etmesi nedeniyle, 2872 sayılı Çevre Kanunun 20. maddesinin, tek başına para cezasının yasal dayanağı olarak kabulünün mümkün değildir. Verilen para cezasının karşılığı olan anılan Kanunun 20. maddesinin ilgili fıkrası veyahut bendinin açıkça belirtilmesi gerekir. (Danıştay 14. Dairesi 21.9.2012 tarih ve K:2012/5977 )

Faaliyetinin niteliği ile ilgili yaptırım uygulanacak işletmenin faal olup olmadığının şüpheden uzak bir biçimde ortaya konulmalıdır. (Danıştay 6. Dairesi 25.02.2020 tarih ve K:2020/2461)

Hurdaların atık kapsamında olup olmadığının ve bunların hakkında işlem yapılan kişi tarafından toprakta depolandığının somut bir biçimde ortaya konulmalıdır. (Danıştay 6. Dairesi 25.02.2020 tarih ve K:2020/2461)

 Çevre Kanunu kapsamında ceza verilebilecek olması İmar Kanunu Hükümlerine göre yaptırım uygulanmasına engel değildir. (Danıştay 6. Dairesi 02.6.2003 tarih ve E:2002/2363, K:2003/3420 sayılı kararında)

ÇED sürecinin tamamlanması beklenilmeksizin Tesisisin projesinin inşaatına başlandığı tespit edilirse proje bedelinin % 2′ si oranında idari para cezası verilir. (Danıştay 14. Dairesi 04.10.2011 tarih ve E:2011/12413, K:2011/1052 sayılı kararında)

Analiz sonuçlarına göre ceza verilecekse itiraz hakkının kullanılabilmesi için öncesinde analiz raporunun ilgilisine tebliği gerekir. (Danıştay 14. Dairesi 22.12.2012 tarih ve K:2012/8604)

Yaptırıma dayanak olan Çevre denetim veya tespit tutanağında yaptırıma esas olacak nitelikte bilgilerin bulunması gerekir. (Danıştay 14. Dairesi 20.11.2018 tarih ve K:2018/6740)

Bölgede yapılan görev uçuşu sırasında yapılan denetime ilişkin koordinat verilmek suretiyle düzenlenen olay yeri tespit tutanağı ve alınan görüntü kayıtları çevre kirliliğine sebebiyet verildiğinin tespiti için yeterlidir. (Danıştay 6. Dairesi 09.5.2019 tarih ve E:2019/13559, K:2019/3976 sayılı kararında)

Cezai işleme uygulanabilmesi için gürültü değerinin hem dBA hem de dBC cinsinden ölçüm sonuçlarının her ikisinin de standart değerleri aşması gerekir. Yalnızca birinin aşılması ceza verilmesi için yeterli değildir. (İzmir Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesi, 17.6.2020 tarih ve K:2020/503 sayılı kararında)

Tübitak MAM tarafından düzenlenmiş olan analiz raporu, havadan ve denizden çekilen tespit görüntüleri, limanda bulunan sabit kamera görüntüleri geminin deniz kirliliğine sebebiyet verdiğinin kabulü için yeterlidir. (İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 6. İdari Dava Dairesi, 13.6.2022 tarih ve K:2022/1024 sayılı kararında)

Çevre denetim tutanağı düzenlenmeksizin sadece bu jandarma tutanağı dayanak yapılarak idari para cezası verilmesi hukuka aykırıdır. (Danıştay 6. Dairesi 24.9.2019 tarih ve K:2019/7904 sayılı kararında;)

2872 Sayılı Çevre Kanunun ihlal edilip edilmediği değerlendirmesi yapılırken, idari para cezasına konu eylemin, bir kamu hizmetinin yerine getirilmesine yönelik olup olmadığının ve çevreyi kirletme sonucu doğurup doğurmadığının, bu eylemle sınırlı olarak dikkate alınması gerekir. (Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01/03/2018 tarihli, E:2015/2117, K:2018/710 Sayılı kararı)

2872 Sayılı Kanun’un 20. maddesinin (ı) bendinin 6. paragrafında sayılan bir eylem hakkında isnat edilen eylem ile örtüşmeyen (r) bendi uyarınca idari para cezası uygulanması hukuka aykırıdır.  (İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 6. İdari Dava Dairesi, 06.7.2022 tarih ve K:2022/11145 sayılı kararında)

İDARİ PARA CEZASININ ZAMAN BAKIMINDAN UYGULANMASI VE BELİRLENMESİ

Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu 20.01.2022 tarih ve K:2022/51 sayılı kararında;“… Çevre Kanunu’nda yer verilen idari para cezası yaptırımları yönünden de Kabahatler Kanunu’nun uygulanacağı; anılan Kanun’da, kabahatin, failin icraî veya ihmali davranışı gerçekleştirdiği zaman işlenmiş sayılacağının düzenlendiği göz önünde bulundurulduğunda, kabahate ilişkin yaptırımın da kabahatin gerçekleştirildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuata göre uygulanması gerektiği sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla davacının idari yaptırıma konu fiili gerçekleştirdiği sabit olmakla birlikte, bu fiilin 2017 yılında gerçekleştirilmesi nedeniyle Çevre Kanunu’nun 20. maddesinin ( y ) bendinde yer alan ceza miktarının 2017 yılı için belirlenen tutarı üzerinden aynı maddenin 2. fıkrası uyarınca belirlenecek idarî para cezasının uygulanması gerekirken, 2018 yılı için belirlenen tutar üzerinden ceza uygulandığı anlaşıldığından ve dava konusu işlemle tesis edilen ceza miktarı davacıya uygulanması gereken ceza miktarını da kapsadığından, dava konusu bireysel işlemin 2017 yılı için belirlenen ceza miktarını aşan kısmında hukuka uyarlık bulunmamaktadır…”

DENETİM ve İDARİ CEZA VERME YETKİSİ

Bu konudaki mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden aşağıdaki neticeler ortaya çıkmaktadır:

Çevre Kanunu kapsamındaki uygulamaların denetlenmesi yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığına aittir.

Bu yetkiyi, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına ve 2918 Sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine devredilebilir.

Denetimler Bakanlığın belirlediği denetim usul ve esasları çerçevesinde yapılır.

Çevre Kanunu’nda belirtilen yükümlülüklerin ilgililerce yerine getirilip getirilmediğinin tespiti için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkez veya taşra teşkilatı ile Bakanlıkça yetki verilmiş kurum veya kuruluşların yetkili makamı tarafından usulüne uygun olarak iki veya daha fazla kişiden meydana gelen çevre denetim ekibi görevlendirilir.

Çevre Kanunu’nun ilgili hükümleri çerçevesinde Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı veya Bakanlıkça yetki verilmiş kurum veya kuruluşların yetkili makamı tarafından çevre denetimi ile görevlendirilen personel tarafından yapılan denetimler sonucunda tespit edilen ihlallerle ilgili olarak, fiilleri işleyenler hakkında Çevre Denetim Tutanağı denetim ile görevlendirilen personelin bağlı olduğu ve idari yaptırım kararı vermeye yetkili merciye intikal ettirilir. İdari yaptırım kararı vermeye yetkili merci Çevre Denetim Tutanağına dayanarak yaptırım kararının verir.

Danıştay 14. Dairesi 12.3.2012 tarih ve E:2011/1886, K:2012/1572 sayılı kararında; “Bu durum göz önünde bulundurulduğunda; belediye başkanlıkları tabiri ile bütün belediye tüzel kişiliği kastedildiğinden, bu tüzel kişiliği temsil etmeye yetkili olan belediye başkanı tarafından, Bakanlığın devrettiği yetkiye dayanarak, 2872 sayılı Yasanın 20. maddesi uyarınca para cezası verilmesi işleminde yetki yönünden mevzuata aykırılık bulunmadığından, aksi yönde verilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir…” 

Danıştay 14. Dairesi 03.7.2018 tarihli kararında;“… davacı tarafından salep bitkisi toplanmak suretiyle 2872 sayılı Çevre Kanununun ihlal edildiğine dair denetim tutanağını tanzim eden Jandarma Genel Komutanlığına Orman ve Su İşleri Bakanlığınca 2872 sayılı Kanun’un 12. maddesine göre yapılmış bir yetki devri bulunmadığından denetim yetkisi bulunmayan kurumda görevli jandarma personeli tarafından düzenlenen tutanağa dayanılarak idari para cezası verilmesine dair davaya konu işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir…”

Danıştay 14. Dairesi 07.3.2018 tarihli kararında; “…Bu itibarla, 2872 Sayılı Çevre Kanunu uyarınca Jandarma Genel Komutanlığına yapılan bir yetki devri bulunmadığından, denetim yetkisi bulunmayan kurumda görevli jandarmalar tarafından düzenlenen tutanağa dayanılarak idari para cezası verilmesinde hukuka uyarlık, aksi yöndeki temyize konu Mahkeme Kararında hukuki isabet görülmemiştir…” 

Danıştay 14. Dairesi 12.4.2018 tarihli kararında; “…Bu durumda, davacı tarafından izin lisans almadan, başvuru da yapmadan çalışması ve devam eden çalışma sırasında da yönetmeliklerde belirtilen önlemleri almaması sebebiyle 2872 Sayılı Çevre Kanununun ihlal edildiğine dair denetim tutanağını tanzim eden Vali oluruyla oluşturulan komisyona Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 2872 Sayılı Kanun’un 12.maddesine göre yapılmış bir yetki devrinin bulunmadığı görüldüğünden, denetim yetkisi bulunmayan kurum tarafından yapılan tespite dayanılarak idari para cezası verilmesine dair davaya konu işlemde hukuka uyarlık, aksi yöndeki Mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir…” 

Danıştay 6. Dairesi 28.01.2020 tarih ve E:2019/7860, K:2020/558 sayılı kararında; “… Dosyaya sunulan bilgi ve belgelerin incelenmesinden; Çevre ve Orman Bakanlığının 28559 Sayılı yazısı ile Gaziantep Büyükşehir Belediye Başkanlığına 2872 Sayılı Çevre Kanununun 12. maddesi kapsamında yapılmış bir yetki devri bulunmakta ise de davaya konu idari para cezası incelendiğinde, işlemin belediye başkanı, belediye encümeni ya da çevre koruma daire başkanı tarafından değil, zabıta dairesi başkanlığından 2 personel tarafından düzenlenmiş olduğu anlaşılmaktadır. Gaziantep Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından zabıta daire başkanlığına, davaya konu idari para cezası işlemini tesis etmek üzere yapılan bir yetkilendirme olup olmadığının sorularak gelecek cevaba göre esas incelemesine geçilmesi gerekirken, anılan belge araştırılmaksızın konunun esasının incelemesi yapılarak dava konusu işlemin iptali yolunda verilen kararda hukuki isabet bulunmamaktadır…” 

Danıştay 6. Dairesi 19.01.2023 tarih ve E:2021/8268, K:2023/560 sayılı kararında; “…polisin sorumluluk alanlarında kamu düzenini korumak, asayiş ile kamu düzenini sağlamak, koruma ve kollamak ve bunun için gerekli tedbirleri almak ve uygulamak görevinin bulunduğu, çevrenin korunmasına ve gürültünün önlenmesine yönelik uygulamaların da kamu düzenine ilişkin olduğu, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının çevre denetimi ile ilgili görevli personel kapasitesinin sınırlı olması nedeniyle geniş bir alanı kapsayan ülkenin çevre denetiminin yeterince ve sağlıklı bir şekilde gerçekleştirilmesinin mümkün olmadığı da dikkate alındığında, polisin Çevre Kanunu kapsamındaki konusu suç teşkil eden fiil ve uygulamaları tespit yetki ve görevinin bulunduğunun kabulü gerekmektedir.

Danıştay 6. Dairesi 01.3.2022 tarih ve E:2021/10705, K:2022/2382 sayılı kararında; “…2872 Sayılı Çevre Kanununda idari yaptırım kararı vermeye yetkili olarak belediye tüzel kişiliği içinde idari kurul, makam veya kamu görevlilerinin açıkça belirlenmemesi nedeniyle gerek anılan Kanunda gerekse bu Kanuna dayalı olarak yetki devrine ilişkin Genelgede yer alan “büyükşehir belediye başkanlıkları” ibaresi ile büyükşehir belediye başkanlığı tüzel kişiliğinin ifade edildiği sonucuna varıldığından, anılan Kanunun 25. maddesi uyarınca denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili merci olarak belediyeye intikal ettirildikten sonra belediye başkanının bu tüzel kişiliğin en üst amiri olarak, çevre para cezası vereceğinin kabulü gerekmektedir.

Diğer taraftan; 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca yetki devri yapılan konuda belediye başkanının, tüzel kişiliğin en üst amiri olarak çevre para cezası vereceği sonucuna varıldığından, 5393 sayılı Belediye Kanununun 33.maddesi uyarınca belediye encümeninin, belediye başkanının başkanlığında toplandığı (veya katılamaması durumunda görevlendireceği kişinin başkanlık edeceği) dikkate alındığında, 2872 sayılı Çevre Kanununa dayalı olarak yapılan yetki devriyle ilgili konuda belediye encümenince de çevre para cezası verilebileceğinin kabulü gerekmektedir.

Nitekim, Danıştay Altıncı Dairesinin 11/03/2003 tarih ve E:2001/2332, K:2003/1487 sayılı kararında da uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan düzenlemeler değerlendirilerek, çevre para cezasının büyükşehir belediye başkanlığı tarafından verileceği, belediye başkanının ise bu tüzel kişiliği temsil etmeye yetkili kişi olduğunun anlaşıldığı, dolayısıyla büyükşehir belediye başkanının devrettiği yetkiye dayanarak 2872 Sayılı Kanun hükümleri uyarınca büyükşehir belediye başkanına bağlı olan genel sekreter yardımcısı tarafından verilen para cezasında yetki yönünden mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilerek işin esası yönünden inceleme yapılmak suretiyle karar verilmiştir.

TEKERRÜR

İdarelerce uygulanan yaptırımların varlık sebebi, mevzuatla yasaklanmış bir fiilin işlenmesi halinde bu fiilin bir daha tekrarlanmasını engellemektir. Yaptırım Kararına muhatap olan kişinin aynı nitelikteki fiili yeniden işlemesi halinde tekerrür hükümlerinin uygulanması gerekmektedir. Tekerrür hükümlerinin uygulanması için ilk koşul ilgili kişi hakkında mevzuata aykırı bir fiile ilişkin usulüne uygun bir tespitin yapılması, fiilin tanımlanması, idari yaptırım kararının alınması ve kararın muhataba tebliğ edilmiş olmasıdır. Yani usulüne uygun bir yaptırım kararı tebliğ edilmedikçe kişinin daha sonraki eyleminin tekerrür sayılması mümkün değildir.

2872 sayılı Kanunun 23. Maddesi tekerrür halinde cezanın artırılmasına ilişkin kuralları içermektedir. Buna göre idari yaptırıma konu bir fiilin işlendiği tespit edildikten sonra fiilin karşılığı olan idari yaptırıma karar verilir ve bu kişi aynı fiili son 3 yıl içerisinde bir kez işlemişse ceza 1 kat, birden çok kez işlemişse 2 kat arttırılmak suretiyle uygulanır.

İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 6. İdari Dava Dairesi, 25.6.2020 tarih ve E:2020/388, K:2020/503 sayılı kararında;“… davacının 2872 Sayılı Kanun’un 20 (g) maddesi uyarınca idari para cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin 01/10/2018 tarihli ve HF180302 sayılı ilk işlemin 17/10/2018 tarihinde davacıya tebliğ edildiği, bir sonraki eyleminin ise bu tarihten önce olmak üzere 16/10/2018 tarihinde düzenlenen çevre denetim tutanağı ile tespit edilmiş olması nedeniyle dava konusu işlem ile uygulanan tekerrür hükmünün, idari para cezasının bir kat arttırılmak suretiyle uygulanması gerekirken söz konusu idari para cezasının iki kat arttırılarak uygulanmasına ilişkin kısmında hukuka uyarlık görülmemiştir…”

Danıştay 6. Dairesi 19.01.2023 tarih ve E:2021/9852, K:2023/556 sayılı kararında; “… Dosyanın incelenmesinden, dava konusu … günlü, … sayılı Didim Belediye Encümeni kararı ile aynı aykırılığın 5. kez tespit edildiğinden bahisle tekerrür hükümleri uygulanmak suretiyle 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 20/1- ( h ) bendi ve 23. maddesi uyarınca idari para cezası verildiği, İdare Mahkemesince; 2872 Sayılı Çevre Kanunu’nun 20/1- (h) bendi uyarınca verilen para cezasına aynı kanunun 23. maddesi uyarınca tekerrür hükümlerinin uygulanması usulünde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle işlemin tamamının iptaline karar verildiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, İdare Mahkemesince, öncelikle dava konusu idari para cezasının esası yönünden yapılacak hukuki değerlendirme sonucunda, cezanın esasının hukuka uygun bulunması durumunda, para cezasının esası yönünden hüküm kurulduktan sonra tekerrüre ilişkin kısmı yönünden ayrıca bir hüküm kurulması gerekirken, işlemin esasına ilişkin hukuki değerlendirme yapılıp hüküm kurulmaksızın, tekerrüre ilişkin kısmın hukuka aykırı olduğundan bahisle işlemin tamamının iptaline karar verildiğinden, İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır…”