İDARENİN HAZIRLIK İŞLEMLERİNE KARŞI DAVA AÇILABİLİR Mİ?

İdari işlemler, idare fonksiyonunun yerine getirilmesi için yapılan kamu hukuku işlemleridir. Bu işlemlerin en belirgin özellikleri bu işlemlerin idarenin sahip olduğu üstün yetki ve ayrıcalıklar yani kamu gücü kullanılarak yapılmalarıdır.[i] Özel hukukta yer alan sözleşme hükümlerinin aksine idari işlemlerin en önemli özelliği idarenin tek taraflı iradesini yansıtması, vatandaşa söz hakkı tanınmamasıdır. Elbette bu noktada bireye söz hakkı tanınmaması söz konusu işlemlerin sınırsız ve kontrolsüz olduğu anlamına gelmiyor. Bu nedenle 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/1-a maddesinde iptal davaları düzenlenmiştir. İptal davaları İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalardır. Fakat idarenin her işlemine karşı dava açılması da mümkün değildir. 2577 Sayılı Kanun’un 14/3-d maddesi uyarınca bir idari işlem dava konusu yapıldığı zaman mahkeme tarafından söz konusu idari işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı kontrol edilir. Şayet bu maddeye aykırılık söz konusu ise davanın reddine karar verilir (bkz. 2577 Sayılı Kanun 15/b maddesi). Fakat bazı hallerde idari işlemin kesin ve yürütülmesi gerekli hale gelmesini beklenmeden henüz hazırlık aşamasındayken dava açılması gerekebilir. Aksi halde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği bu durumlarda idarenin hazırlık işlemlerine karşı iptal davası açılıp açılamayacağını inceleyeceğiz.

İdari İşlemin Kesin ve Yürütülebilir Olması Nedir

İdari işlemin kesinliği, idari işlemi yapan makamın gerekli usul sürecini geçirerek; iradesini net şekilde ortaya koymasıdır[ii] Yürütülebilir olma ise idari işlemin hukuki durumlara etki etme gücüne verilen isimdir.[iii] “İdari yargı yerinde iptal davası açılabilmesi için idari işlemin kesin ve yürütülebilir olması zorunludur. Kesin ve yürütülebilir bir işlem deyimi; işlemin tamamlanması için gerekli idari usul kuralları uygulanarak yetkili kamu görevlisi veya görevlileri tarafından imzalanan, bu durumu ile uygulamaya konulan ve kendi başına hukuki sonuçlar doğuran, idarenin tek taraflı ve buyurucu gücüne dayanan işlemleri ifade etmektedir. İdari işlemin kesinliği; işlemin uygulanmaya hazır, tamam bir işlem olduğunu göstermektedir”[iv] İdari işlemin etkili ve icrai olması ile kastedilen şey idari işlemin yürütülebilir olması ile aynıdır. Bunu Danıştay’ın birçok kararı ile görüyoruz.[v]

İdarenin Kural Olarak Dava Açılamayan İşlemleri

İdari işlemlere dava açılabilmesi için bu işlemlerin bazı zorunlu unsurları bünyelerinde barındırmaları gerektiğinden bahsetmiştik. Kural olarak dava açılamayan idari işlemlerin neler olduğu konusunda doktrinde kesin bir görüş birliği bulunmamaktadır. Genel itibariyle dava açılamayacak idari işlemler; görüş belirtici işlemler, danışma işlemleri, hazırlık çalışmaları, uygulama ile ilgili işlemler, idarenin iç yapısı ile ilgili işlemler, gösterici işlemler, hazırlayıcı işlemler, bildirici işlemler, beyan edici işlemler, tamamlayıcı işlemler, niyet açıklama, görüş bildirme, tavsiyede bulunma, danışma işlemleri, bilgi verici ve açıklayıcı işlemler, teyit edici işlemler, enformel işlemler gibi çeşitli isimler ile adlandırılmaktadırlar.[vi] Doktrindeki bu farklı isimlendirmelerin bir çoğu benzer işlemleri karşılamaktadır. Bu yazımızda idari işlemin hazırlayıcısı niteliğindeki bu işlemlere karşı dava açılmasına olanak sağlayan istisnai durumları ve bu istisnaların gerekçelerini inceleyeceğiz.

Vergi Mahkemelerinde Açılacak Davalar İçin

Danıştay bir kararında vergi mahkemelerinde açılacak davaları yalnızca tarh, tahakkuk ve tahsil safhasına ulaşmış işlemler olarak sınırlamanın mümkün olmadığını belirtmiş ve idarenin vergilendirmeden önce ya da sonra tesis ettiği bir takım vergiye ilişkin kesin ve icrai işlemlerin idari davaya konu edilmelerinde engel olmadığını söylemiştir. Karara konu olayda ise yükümlü şirketin imalatta kullanılan malların bir kısmını temin ettiği …. İsimli şahsın mal alımlarını sahte ve muhteviyatı itibariyle yanıltıcı belgelerle yaptığının inceleme raporuyla saptandığı ileri sürülerek adına cezalı tarhiyat yapıldığı, ayrıca müteselsil sorumlu sıfatıyla söz konusu verginin güvenceye alınması amacıyla yükümlü şirkete ait banka teminat mektubunun çözülmemesi yolunda işlem tesis edildiği, bu işleme karşı açılan davanın, ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem bulunmadığı gerekçesiyle vergi mahkemesince incelenmeksizin reddine karar verilmiştir. Bu durumda teminat mektuplarının çözülmemesi yükümlü şirketin, teminatı veren banka nezdinde ticari itibarını zedeleyeceğinden yeni teminat mektubu alma olanaklarını sınırlandıracaktır. Bu haliyle söz konusu yazının yükümlü şirketin hukukunu olumsuz yönde etkileyen idarenin tek yanlı ve kesin işlemi olarak nitelemek ve iptal davasına konu olabileceğini kabul etmek gerekeceğinden vergi mahkemesince işin esasına geçilerek bir karar verilmesi gerekirken yazılı gerekçeyle verilen kararında hukuki isabet görülmemiştir.[vii]

Gelecekteki İşlemleri Etkileme Potansiyeli Olan Hazırlık İşlemleri İçin Dava Açılabilecek durumlar

Anayasa Mahkemesi kararına konu olan bir olayda [viii] başvurucunun gereksiz yazışmaya sebebiyet vermesi nedeniyle bu konuda uyarılması işlemine karşı açtığı davada Sakarya Bölge İdare Mahkemesi başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemin disiplin cezası mahiyetinde olmadığı, kişinin mevcut hukuksal durumunu etkileyen, kesin sonuç doğuran ve yürütülmesi zorunlu bir başka ifadeyle icrai işlem niteliği taşımadığı, dolayısıyla iptal davasına konu edilemeyeceği gerekçesiyle davanın reddine karar vermiştir. Anayasa Mahkemesi’ne taşınan olayda AYM; mevzuatta kamu görevlilerinin yazılı olarak ikaz edilmelerine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmaması nedeniyle bu tip işlemler esasen bir disiplin cezası niteliği taşımadığı; bununla birlikte Danıştay içtihadında, özlük dosyasında saklanan söz konusu işlemlerin idarenin kamu görevlisi hakkında takdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde (taltif/ceza/atama/görevlendirme/terfi gibi) dikkate alınabileceğinden hukuki durumunu etkileyebileceğinin kabul edildiği görülmektedir. Anılan içtihattaki yaklaşımın öz itibarıyla, statü hukukuna göre çalışan kamu görevlilerinin çalışma hayatının ve mesleki kariyerinin doğrudan, idare tarafından kamu personel hukuku kapsamında gerçekleştirilen birtakım işlemlerle şekillenmesi olgusuna dayandığı anlaşılmaktadır. Buna göre Danıştayın söz konusu içtihadının idari işlemin icrailik niteliğinden hareketle dava konusu edilebilirliğinin tespitinde kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasındaki adil dengeyi gözeten, objektif ve hukuken kabul edilebilir ölçütler içerdiği görülmektedir. Danıştay içtihadında benimsenen bu yaklaşıma göre somut olayda başvurucunun yazılı olarak uyarılması yolunda tesis edilen ve özlük dosyasında saklandığı anlaşılan söz konusu işlemin başvurucu üzerinde birtakım hukuksal sonuçlar doğurma kapasitesinin bulunduğu, bu hâliyle icrailik niteliğinin olduğu açık bir şekilde anlaşılmaktadır. Bireysel başvuruya konu derece mahkemesi kararında ise Danıştay içtihadında belirtilen ölçütler kapsamında herhangi bir irdelemeye gidilmeksizin salt söz konusu yazının bir disiplin cezası olmadığı yönünde şekilci bir yaklaşımla hareket edilerek ortada idari davaya konu edilebilecek bir işlem bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı görülmektedir. Derece mahkemesinin somut davada iptali istenen idari işlemin icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığının, dolayısıyla davaya konu edilebilirliğinin değerlendirilmesiyle ve 2577 sayılı Kanun'da düzenlenen usul kurallarının uygulanmasıyla ilgili bu şekilci yorumunun başvurucunun hukuksal durumunu etkileyen idari işlemden doğan uyuşmazlığı mahkeme önüne taşımasını engellediği, bu durumun başvurucuya ağır bir külfet yüklediği değerlendirilmiştir. Bu sebeple başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin ölçüsüz olduğu sonucuna varılmıştır.

Ayrılabilir İşlem Kuramı Çerçevesinde Açılacak İdari Davalar

Ayrılabilir işlemler kuramı, yer aldıkları idari süreç ve statülerden bağımsız olarak farklı birtakım hukuki sonuçlar yaratabilen işlemlerin, söz konusu statü ve süreçten ayrılarak iptal davasına konu olmalarını öngörmektedir.[ix] “Rektörler Kararı” olarak anılan kararında Danıştay, “Cumhurbaşkanının başka organ ya da kurumların katkıları sonucu oluşturduğu işlemleri” Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler arasında kabul etmemiştir. Kararda, rektör seçimi için gereken birinci evre olan üniversite öğretim üyelerince 6 aday adayının seçilmesi ve ikinci evre olan aday adayları arasından üç kişinin, Cumhurbaşkanına sunulmak üzere, Yükseköğretim Kurulu’nca seçilmesi işlemlerinin nihai işlem beklenilmeksizin tek başlarına veya süresinde olmak koşuluyla nihai işlemden sonra da idari davaya konu edilebilmeleri mümkün bulunduğu gerekçesiyle üniversite rektörlüğü için yapılan ve dava konusu edilen aday belirleme (seçim) işleminin iptaline karar vermiştir.[x]

İdari Soruşturmalarda Düzenlenen Raporların Hukuki Durumu

Yazımızda bahsettiğimiz üzere bazı durumlarda idari işlemi hazırlayan soruşturma dosyası içerisinde yer alan raporların ya da raporlarda yer alan bazı ifadelerin iptali istenebilmektedir. İstisnai olarak mümkün olan bu hallere örnek olan bir kararda Danıştay soruşturma raporu doğrultusunda görevden alınan bir kamu görevlisinin raporda yer alan “bir daha yöneticilik görevi verilmemek üzere görevden alınma” ibaresinin kaldırılması isteminin reddine dair idari işlemin kesin ve yürütülebilir bir işlem olduğuna karar vermiştir.[xi] Yine bir kararında Danıştay hakim ve savcılar için düzenlenen ve atamalarında değerlendirilmek üzere dosyalarında saklanan müfettiş hal kağıtlarının icrai niteliği haiz olduğuna karar vermiştir. Bu kararın gerekçesi ise gizli sicil dosyasında saklanan müfettiş hal kağıtlarının kurulca tesis edilen nihai işleme bağlı olmaksızın ilgilisi hakkında mesleki yaşamını etkileyecek hukuksal durumlar yarattığı ve bu hali ile icrai nitelik taşımasıdır.[xii]

Yaptırım Tehdidi Taşıyan Uyarı Niteliğindeki İşlemlerin İdari Davaya Konu Olması

Kural olarak idareler tarafından yapılan genel nitelikteki uyarılar icrai işlem olmadıklarından iptal davasına konu edilemezler.[xiii] Fakat bunun istisnası yaptırım tehdidi taşıyan uyarı niteliğindeki idari işlemlerdir. Buna ilişkin Danıştay bir kararında seyahat acentesi şirketinin faaliyetlerini 1618 Sayılı Yasaya uygun sürdürülmemesi halinde işletme belgesinin iptal edileceğine dair uyarının dava konusu edilmesi olayında ihtara konu eylemin tekrarlanması halinde seyahat acentesi belgesinin Bakanlıkça iptal edilmesi sonucuna neden olunacağından dava konusu işlemin idari yargı denetimine tabi kesin ve yürütülmesi zorunlu hukuksal sonuç doğuran bir idari işlem olduğunun kabulü gerekir demiştir.[xiv] Benzer bir kararında Danıştay; davacıya ait banka ATM’sinin ruhsatsız olduğu üç gün içinde kaldırılması gerektiği aksi takdirde İmar Kanunu’nun 32 ve 42 ayrıca TCK’nın 184 maddeleri uyarınca işlem yapılacağına dair Pendik Belediye Başkanlığı’nın işleminin iptali talepli olarak bakılan davada, dava konusu işlemin doğuracağı hukuki ve fiili sonuçlar dikkate alındığında işlemde belirtilen yasa hükümleri ile davacının nasıl bir yaptırım ile karşı karşıya kalacağı öngörülmüş olup bu hali ile idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi icrai bir işlem niteliğinde olduğuna karar verilmiş ve ilk derece mahkemesinin dava konu işlemin hazırlık işlemi olduğu gerekçesi ile davanın incelenmeksizin reddi yönündeki kararında hukuki isabet görülmediğine karar verilmiştir.[xv]