1. İklim Kanunu Teklifinin içeriği ne?[1]
İklim Kanunu Teklifinin (“Teklif”) amacı; yeşil büyüme vizyonu ve (2053 yılı için konulmuş olan) net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda, iklim değişikliğiyle mücadele etmek (m. 1).
20 madde ve 2 geçici maddeden oluşan Teklif, sera gazı emisyonlarının azaltımı ve iklim değişikliğine uyum doğrultusunda faaliyetler belirleyerek, kamu kurum ve kuruluşlarının her birine, Ulusal Katkı Beyanı ve strateji belgelerindeki eylemlerle uyumlu olacak şekilde gerçekleştirmeleri için sorumluluklar öngörüyor.
Yeni uygulanmaya başlayacak, önce pilot uygulamaya tabi olacak Emisyon Ticaret Sistemi (ETS) ve karbon kredileri ile ilgili düzenlemeler yapılarak, kapsam dahilindeki işletmelerin sera gazı emisyon izni alması zorunlu hâle getiriliyor. Teklif ETS aktörlerini Karbon Piyasası Kurulu, Danışma Kurulu, İklim Değişikliği Başkanlığı, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, piyasa işletmecisi ve merkezi uzlaştırma kuruluşu olarak belirliyor.
Ticaret Bakanlığınca Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması kurulması öngörülüyor. Yeşil yatırımların belirlenmesine yönelik iklim finansmanının, iklim değişikliğiyle mücadele teşviklerinin ve Türkiye Yeşil Taksonomisinin yasal zemini oluşturuluyor. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı bünyesindeki İklim Değişikliği Başkanlığının (“Başkanlık”) yetkilerini ve gelirlerini düzenliyor. İklim değişikliği kapsamında gerekli görülen tedbirlerin alınması amacıyla kurumlararası koordinasyonu sağlamak, faaliyetleri ve standartları belirlemek, gelişmeleri izlemek, karbon fîyatlandırmasına ilişkin piyasaya dayalı mekanizmaları düzenlemekle Başkanlığın yetkili olduğu hüküm altına alınıyor.
Teklif ayrıca iklim değişikliği ile mücadelede yaptırımlar ve denetim mekanizmaları belirliyor.
Teklifin gelirler ve döner sermayeye ilişkin 12. maddesinde sınırlı şekilde belirlenen gelirler bulunuyor ve bunların yeşil dönüşüm ve iklim değişikliğiyle mücadele amacı dışında kullanılamayacağı hüküm altına alınıyor. Bu kapsamda belirlenen gelirler şunlar:
“a) Sera gazı emisyon izni alınması kapsamında elde edilecek gelirler,
b) ETS kapsamında birincil piyasadaki tahsisat satış gelirleri, piyasa istikrar mekanizması kaynaklı işlemlerden elde edilen gelirler,
c) Piyasa işletmecisinin ETS piyasasından elde ettiği gelirlerin yüzde ellisi,
ç) Uluslararası karbon piyasalarında yetki verilen karbon kredileri için alınan katkı payları,
d) Bu Kanun kapsamında uygulanan idari para cezalarının yüzde ellisi.”
2. Teklif hangi aşamada?
Bir kanunun yürürlüğe girebilmesi için Genel Kurulda en az 151 milletvekilinin oyuyla kabul edilmesi ve Cumhurbaşkanınca, uygun bulunursa, yayımlanması gerekiyor. Uygun bulunmazsa, bu defa tekrar kabul edilebilmesi için Genel Kurulda 301 oy gerekiyor.[2]
Teklif TBMM Genel Kurulu gündeminde yer alıyor.[3] Dün (9 Nisan) ilk dört maddesinin kabul edildiğine dair haberler var.[4]
3. Bağlantılı olduğu uluslararası anlaşmalar hangileri?
Teklifte çeşitli maddelerde atıf yapılan “taraf olunan uluslararası anlaşmalar”, Gerekçede de bahsedildiği üzere halen, özellikle BM İklim Değişikliği Çerçeve Konvansiyonu (BMİDÇS, Konvansiyon) ve Konvansiyonun uygulama aracı olan Paris Anlaşması.
Konvansiyon, atmosferdeki sera gazı birikimlerini iklim sistemi üzerindeki tehlikeli insan kaynaklı etkiyi önleyecek bir düzeyde sabitlemeyi amaçlıyor.
26 madde ve iki ekten oluşan Konvansiyonun benimsediği en önemli ilke, “ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar, göreceli kabiliyetler”.
Konvansiyonun kalbi, ayrılmaz birer parçası olan iki ekinde atıyor çünkü eklerde kayıtlı Taraf Devletlere, tüm Taraflara yüklenen ortak yükümlülüklere ilave çeşitli yükümlülükler yükleniyor. Ek I Devletleri insan kaynaklı sera gazı salımlarını azaltmak, karbon yutak alanlarını korumak ve geliştirmek, salınan ve uzaklaştırılan sera gazı emisyonları ile ilgili envanter tutup paylaşmak, iklim değişikliğine karşı alınan önlemleri paylaşmak ve diğer Taraflarla işbirliği yapmakla ödevli. Ek II Devletleri Ek I’dekilerinkilere ilave olarak, gelişmekte olan ülkelere iklim değişikliğiyle mücadele, etkilerini en aza indirme ve uyum kapsamında teknoloji transferi, bilgi paylaşımı, finansman sağlanması ve teşvik gibi sorumluluklara sahip.
Pratikte şöyle söyleyebiliriz: Konvansiyon Tarafları yüklendikleri sorumluluklar temelinde 3 dereceye sahip olup, bunlar en yüksekten alçağa doğru Ek II ülkeleri (derece 1), Ek I ülkeleri (derece 2) ve diğerleri (derece 3).
Türkiye, OECD üyesi olması nedeniyle Ek I kapsamında olmakla birlikte, geçiş ekonomisi olmayan ve “özel şartları” Taraflar Konferansı kararlarıyla (26/CP.7, 1/CP.16, 2/CP.17, 1/CP.18 ve 21/CP.20) kabul edilen tek ülke.[5]
Türkiye’nin, diğer ülkelere finansman sağlama yükümlülüğü bulunmuyor.
Uzun dönemli hedefini küresel sıcaklık artışının sanayileşme öncesi döneme kıyasen 2°C’nin olabildiğince altında (mümkünse 1,5 derece seviyesinde) tutulması olarak belirleyen Paris Anlaşması gelişmiş ülkelerin daha az gelire sahip ve daha savunmasız ülkelere iklim değişikliğiyle mücadelede mali yardım sağlamada öncülük ve diğer Tarafların gönüllü katkılarını teşvik etmesi gerektiği üzerine kurulu.
Anlaşma Konvansiyondaki ekleri referans almayıp, Taraf Devletleri “gelişmiş” ve “gelişmekte olan” olarak sınıflandırıyor. Ancak bu iki grup arasında “özellikle azaltım ve finansman gibi öze ilişkin ödevlerin düzenlenmesinde” yapılan ayrımın zımnen Konvansiyon eklerini temel aldığı da belirtiliyor.[6]
Türkiye, Anlaşmayı “gelişmekte olan ülke olarak uygulanacağı” deklarasyonu eşliğinde 11 Ekim 2021’de onayladı.[7]
Anlaşmaya ilişkin en ilginç hususlardan biri, artık kamuoyunun da bildiği üzere, ABD’nin önce 2016’da taraf olması, sonra 2020’den geçerli olarak çekilmesi ve ardından 2021’de yeniden taraf olması. İlk çekilmeyi ilk Başkanlık döneminde gerçekleştiren, gelişmekte olan ülkelere mali yardımı değil Amerika’yı ve Amerikan halkını öncelediğini defaten ifade eden Trump’ın ikinci Başkanlık döneminin ilk günlerinde, Ocak 2025’te başlatılan yeniden çekilme süreci BM kayıtlarına yansımamış görünüyor.[8]
4. Paris Anlaşmasının tarafları arasında, Anlaşma sonrası iklim değişikliğini ele alan mevzuat yürürlüğe koyan başkaları da var mı?
Anlaşma sonrası Türkiye dışında Taraflardan da iklim değişikliği ile ilgili mevzuat yürürlüğe koyanlar ve/veya bunlarda değişikliğe gidenler var. Bunlara AB (2021), Avustralya (2022), Bahamalar (2022), Şili (2022), Nijerya’yı (2021) örnek verebiliriz.
5. Bazı meslek birliklerinin, sivil toplum kuruluşları ve kişilerin Teklife karşı çıkma gerekçeleri neler? Bu gerekçeler haklı mı?
A. Teklifle tarım ve hayvancılığın biteceği iddiası
Tarım ve hayvancılık faaliyetleri Anayasanın 45. maddesinin güvencesi altında. Buna göre “Devlet, tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır. Devlet, bitkisel ve hayvansal ürünlerin değerlendirilmesi ve gerçek değerlerinin üreticinin eline geçmesi için gereken tedbirleri alır.”
Tarım ve hayvancılığın kolay zamanlardan geçmediği, çiftçinin yüzünün uzun süredir çok gülmediği bilinen bir gerçek. Ancak Teklif içeriğinde Anayasaya aykırı bir ifade tespit edemedik.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, yaptığı 8 Nisan tarihli açıklamada “Teklifin organik tarımı ve hayvancılığı desteklediğini ve bu yaklaşımı gıda güvenliği bağlamında öncelediğini” ifade etti.[9]
Dolayısıyla tek başına Teklifin yasalaşması böyle bir sonucu getirmeyecek.
B. ETS’nin Türk ekonomisi için zararlı olacağı iddiası
Teklifin kamuoyunda tepkiyle karşılanmasının en büyük nedeni, ETS ile ilgili tereddütler. Çiftçi ve KOBI’ler gibi üreticilerin AB şirketleri karşısında rekabet edebilme şanslarını kaybedecekleri iddia ediliyor.
Avrupa’nın Türk firmalarına karbon vergisi uygulamasından çekinip Teklife destek verdiği öne sürülen büyük işletmelerin, öngöremedikleri bir zarar olan yabancı yatırımcının karbon kaçağı ülkelerini tercih etmesi sorunu ile karşılaşabilecekleri belirtiliyor.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının konu ile ilgili 8 Nisan tarihli açıklaması, Teklifin ETS sistemiyle “sanayimizin daha rekabetçi, temiz ve verimli üretim yapmasını da sağlayacak nitelikte hazırlandığı” yönünde.[10]
ETS’yi sadece biz mi uygulayacağız? Hayır. Dünyanın ilk uluslararası ETS sistemi AB tarafından 2005’te kuruldu.[11] Sistem son yıllarda, ilgili iklim mevzuatı uyarınca başka ülkelerde de hayata geçti. Örneğin Şili,[12] Avustralya.[13]
Ancak sistemin kötüye kullanılması durumunda çevreyi korumaya değil kirletmeye aracı olduğuna, “parayı veren düdüğü çalar” misali “parayı veren çevreyi kirletir” anlayışını körüklediğine dair de çokça yazılıp çizildi.
Teklif, ETS için isabetli bir şekilde, zamana yayılan, pilot uygulama da içeren yumuşak bir geçiş öngörüyor. Bazı tereddütlerin geçiş sürecinde karşılaşılacak sorunlara karşı alınması muhtemel önlemlerle giderileceğini öngörüyoruz. Ancak çok teknik olan ETS uygulamasına yönelik eleştirilerin haklılığı konusunda bu aşamada yorum yapmak doğru değil.
6. Teklif hakkında ek tespitler
A. Teknik hatalar mevcut
Bir kanundan beklenen, ikincil mevzuatta ve uygulamada tereddüte mahal verilmemesini teminen, içerisinde barındırdığı tüm teknik kelimelerin, terimlerin tanımlarını, bir torba maddede alfabetik sırayla sunmasıdır. Ancak Teklif içeriği göz önüne alındığında, m. 2 tüm tanımları karşılamıyor. Örneğin Teklifin odak noktası olan iklim değişikliği, tanımlarda yok. İklim değişikliği ile mücadelenin ne olduğu da tanımlanmamış. Diğer bir örnek, metnin muhtelif yerlerinde geçen yeşil dönüşüm de m. 2’de kendisine yer bulamamış.
m. 10’da bahse konu Danışma Kurulu’nun adı Karbon Piyasası Danışma Kurulu olarak değiştirilmeli veya alternatif olarak, m. 2’deki tanımlara Danışma Kurulu eklenmeli.
Ayrıca, m. 3 ile belirlenen ilkelerden “ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ve göreceli kabiliyetler” ilkesi Konvansiyon kaynaklı bir ilke. Bu ilkenin muhatabı Taraf Devletler. Devletlerin sorumluluklarının derecelendirilmesinin hukuki temelini kurma amacını güdüyor. Tek ülkeye yönelik ve zaten o ülkenin içinde bulunduğu şartlar ve imkânlar çerçevesinde uygulanacak bir iç hukuk metninde bu ilkenin yer almasının mantığını anlayamadık.
B. Dış yardım meselesi net değil
İklim değişikliği ile mücadele yüksek harcamalar, yatırımlar gerektirir. Paris Anlaşmasındaki Taraf Devlet sınıflandırmalarının net bir karakter taşımadığı yönündeki beyanlar, Türkiye’nin Anlaşmayı onaylarken sunduğu Deklarasyon vb. göz önüne alındığında, Teklif kapsamında gerçekleştirilecek faaliyetlerde dış yardım alınması olanak dışı görünmüyor. Bu ihtimal uyarınca, gelirle ilgili maddede bu hususun ve sair gelirler gibi bir ibarenin bulunması ve bunların da yeşil dönüşüm ve iklim değişikliğiyle mücadele amacı dışında kullanılamayacağının hüküm altına alınması gerekirdi.
C. Şeffaf yürütülen bir sürece dayandığı söylenemez
İklim değişikliği ile mücadele tüm paydaşların; yani kamu ve özel sektörün, sivil toplum kuruluşlarının, işletmelerin ve en önemlisi de halkın aktif katılımıyla topyekün verilen bir mücadeledir. Nitekim Teklifin 3. maddesi, “kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişiler, bu Kanun doğrultusunda kamu yararı gözetilerek alınacak tedbirlere ve düzenlemelere süresinde uymakla ve bunları uygulamakla yükümlüdür” hükmünü içeriyor.
Ayrıca, aynı maddede belirtildiği üzere şeffaflık, iklim değişikliği ile mücadelede göz önüne alınması gereken en önemli ilkelerden olmalı.
Ancak açık kaynaklardan yaptığımız araştırmada, Teklifin hazırlık aşamasına kamuoyunun, paydaşların dahil edildiğine, en azından içeriğinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca Teklifin Genel Kurulda görüşülmesine başlanmasından bir gün önce yapılan açıklamaya dek kamuoyu ile paylaşıldığına dair bulgu elde edemedik.
7. Ne yapılmalı?
A. Teklif bu haliyle kanunlaşmamalı. Dünyanın en büyük tek pazarı olan, üye adayı olduğumuz AB ile aradaki gümrük mevzuatı başta olmak üzere, ticaret ortaklarımızla karşılıklı hak ve yükümlülüklerimiz, mevcut mevzuatımız, potansiyel fırsat ve sınamalar, Paris Anlaşmasının getirdiği yükümlülüklerin kapsamı çerçevesinde, tüm paydaşların katkısıyla şeffaf şekilde ve kanun hazırlama tekniğine uygun olarak yeniden hazırlanmalı. ETS’nin Türk ekonomisine ve egemenlik hakkına potansiyel fayda/maliyetine, kötüye kullanımların nasıl önlenebileceğine dair detaylı araştırma yapılmalı, araştırma sonuçları kamuoyu ile paylaşılmalı.
Gelirler kapsamına dış yardımlar ve sair gelirler de alınıp, bu gelirlerin iklim değişikliği ile mücadeleden başka amaçla kullanılamayacağı açıkça belirtilmeli.
B. Diğer yandan, mevzuatın içeriğinin tek başına, iklim değişikliği ile mücadelenin etkililiğini belirleme kudreti yok; temel belirleyici, mevzuatın adil, yönetimde şeffaflık ilkesi temelinde uygulanması ve iklim değişikliği ile mücadelede kamuoyunun bilinçlenmesi/bilinçlendirilmesi olur.
Kamuoyuna, iklim değişikliğinin gerçek bir olgu olduğu, kendiliğinden oluşmadığı, başlıca nedeninin (yanlış yerleşme, kaçak yapılaşma, kaynak israfı gibi pek çok değişik) “insan faaliyeti” olduğu, bunların nasıl önlenebileceği örneklerle anlatılmalı. Yenilenebilir enerjinin fosil yakıtın tamamen ikamesi olmasının, yani fosil yakıtsız bir Dünyanın neredeyse imkânsız olduğu, motorlu kara, deniz ve özellikle hava araçlarının vb. saldığı sera gazlarının yüksek boyutu, bunların özellikle hayvancılık gibi faaliyetlerle salınana oranı hakkında bilgi verilmeli. Elektrikli ulaşım araçlarına, olumlu ve olumsuz özelliklerine dair bilimsel araştırmaların ve kaza vb. deneyimlerin sonuçları ile ilgili doğru ve güncel bilgiler, istatistikler paylaşılmalı.
Dünya kamuoyunda, COVID-19 sonrasında giderek artan şekilde hastalıklar, tedaviler, önlemler, besinler, havaya salındığı iddia edilen gazlarla ilgili olarak belli başlı ticaret çevrelerine, Hükümet yetkililerine vb. güvensizlik var. İnsanlık tarihi boyunca hiç bu denli hızlı ve kolay yayılmamış komplo teorileri de var. Teklifin doğru şekilde yürürlüğe girmesi hem Teklifle ilgili belirsizlik ve olumsuz eleştirileri azaltır, hem de toplumun ticaret çevrelerine, yasa koyucuya ve idareye güven duygusunu artırır.
---------------
[1]chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://cdn.tbmm.gov.tr/KKBSPublicFile/D28/Y3/T2/WebOnergeMetni/c0986a6f-d636-4c89-a92f-5db951eeeb09.pdf Erişim 09.04.2025
[2] Anayasa m. 89, m. 96.
[3] https://www.tbmm.gov.tr/Yasama/Kanun-Teklifleri-Sonuc. Erişim 09.04.2025
[4] https://www.trthaber.com/haber/gundem/iklim-kanunu-teklifinin-ilk-4-maddesi-kabul-edildi-903488.html. Erişim 10.04.2025
[5] https://www.mfa.gov.tr/bm-iklim-degisikligi-cerceve-sozlesmesi.tr.mfa. Erişim 09.04.2025.
[6] https://iklim.gov.tr/paris-anlasmasi-i-34. Erişim 09.04.2025
[7] https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-7-d&chapter=27&clang=_en
Erişim 10.04.2025.
[8] https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-7-d&chapter=27&clang=_en. Erişim 09.04.2025.
[9]https://www.trthaber.com/haber/gundem/14-soruda-iklim-kanunuyla-ilgili-merak-edilenler-903313.html Erişim 10.04.2025
[10] https://www.trthaber.com/haber/gundem/14-soruda-iklim-kanunuyla-ilgili-merak-edilenler-903313.html Erişim 10.04.2025
[11] https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets_en. Erişim 09.04.2025
[12] https://www.enerdata.net/publications/daily-energy-news/chile-selects-first-8-projects-its-green-tax-emissions-offsetting-system.html#:~:text=In%20October%202023%2C%20Chile%20launched,to%20the%202023%20emissions%20report. Erişim 09.04.2025
[13]https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0140988323002967#:~:text=Australia%20launched%20an%20emissions%20trading,the%202011%20Clean%20Energy%20Act. Erişim 09.04.2025
