AYM'nin 2024/42 esas - 2024/95 karar sayılı kararı

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2024/42

Karar Sayısı : 2024/95

Karar Tarihi : 4/4/2024

R.G.Tarih-Sayı : 22/10/2024-32700

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Burcu KÖKSAL, Gökhan GÜNAYDIN, Ali Mahir BAŞARIR ile birlikte 128 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasının Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un 4. maddesinin iptali talep edilen (2) numaralı fıkrası şöyledir:

 “(2) Merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli;

a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin 4.139.051.484,36 Türk lirası gideri,

b) (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin 2.484.814,13 Türk lirası gideri,

karşılığı ödenek, kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmıştır.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE ve Yılmaz AKÇİL’in katılımlarıyla 22/2/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURSUN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

3. 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun “Kullanılmayan ödenek” başlıklı 4. maddesinin dava konusu (2) numaralı fıkrasında; anılan Kanun’un ekindeki gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli; (I) Sayılı Cetvel’de yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 4.139.051.484,36 TL, (II) Sayılı Cetvel’de yer alan özel bütçeli idareler için 2.484.814,13 TL olmak üzere toplam 4.141.536.298,49 TL karşılığı ödeneğin kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanması öngörülmüştür.

B. İptal Talebinin Gerekçesi

4. Dava dilekçesinde özetle; merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin zorunlu nedenlerle yapmış oldukları ödenek üstü giderlerinin kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmasının öngörülmesiyle 2022 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile verilen ödeneklerin üzerinde harcama yapan kamu idarelerine bütçe yılı geçtikten sonra ödenek tahsis edildiği, bu durumun 5018 sayılı Kanun hükümleriyle bağdaşmadığı, kesin hesap kanunlarında yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarına ilişkin bilgi ve açıklamalara yer verilebileceği, bunların haricinde ödenek üstü harcamaların kabul edilmesine dair hükümlere yer verilmesinin mümkün olmadığı, aksi durumla 5018 sayılı Kanun hükümlerinin 2022 yılı için uygulanamaz hâle getirildiği, harcamanın yapıldığı yıldan sonra kesin hesap kanunu ile ödenek verilmesi suretiyle yasama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisini ifade eden bütçe hakkının ortadan kaldırıldığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

5. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında “Kamu idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır”, yedinci fıkrasında da “Merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir.” hükümlerine yer verilmek suretiyle kamu idarelerinin harcamalarının yıllık bütçeler ile yapılacağı ve bütçelerle verilen ödeneğin idarelerin harcayabileceği sınırı gösterdiği belirtilmiştir. Merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri bütçe kanunlarıyla yapılmaktadır. Bütçe kanunlarının harcanabilecek sınırı göstermesi gerekliliği, ödenek tutarlarının önceden belirlenmesini ve bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu kılmaktadır.

6. Anayasa’nın anılan maddesinin üçüncü fıkrasında ise bütçe kanunu teklifinin Cumhurbaşkanınca mali yılbaşından en az yetmiş beş gün önce Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulacağı ve teklifin mali yılbaşına kadar Bütçe Komisyonunda görüşülerek Genel Kurul tarafından karara bağlanacağı belirtilmek suretiyle bütçe kanunlarının harcama yapılacak mali yılbaşından önce karara bağlanması gerektiği açıkça ifade edilmiştir.

7. Ayrıca maddenin dördüncü fıkrasında bütçe kanunlarının süresinde yürürlüğe konulamaması hâlinde geçici bütçe kanununun çıkarılacağı, geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda ise yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacağı öngörülmek suretiyle harcama yapılabilmesi için önceden izin verme zorunluluğuna uygun olarak çeşitli düzenlemeler yapılmıştır.

8. Bu itibarla Anayasa’nın 161. maddesinin anılan hükümleri gözetildiğinde kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare ve kurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıyla yapılması gerektiği açıktır.

9. Anayasa’nın 161. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “Merkezî yönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak en geç altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.” hükmüne yer verilerek kesin hesap kanunu teklifinin ilgili olduğu mali yıldan sonra verileceği belirtilmiştir. Maddenin onuncu fıkrasında da “Kesinhesap kanunu teklifi ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez.” denilmek suretiyle kesin hesap kanununun denetleme ve ibra etme fonksiyonlarına değinilmiştir.

10. Anayasa’nın 87. maddesinde TBMM’nin görev ve yetkileri arasında sayılan kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak görev ve yetkisinin yanında bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek görev ve yetkisine de yer verilmiştir. Anayasa’nın 88. maddesinde ise kanunların TBMM’de teklif, görüşülme usul ve esasları düzenlenirken kesin hesap kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddede belirtilmiştir. Bu maddede kesin hesap kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, kesin hesap kanun teklifinin Cumhurbaşkanı tarafından sunulması hükme bağlanmıştır.

11. Kesin hesap kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutan bu düzenlemeler gözetildiğinde kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe kanunlarında yer alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu, kanunlarla ve bütçe kanunuyla düzenlenmesi gereken bir konunun kesin hesap kanunlarıyla düzenlenemeyeceği, herhangi bir kanunda yer alan hükümlerin değiştirilemeyeceği ve kaldırılamayacağı açıktır.

12. Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçeler, yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu gelirlerinin toplanması ve giderlerin yapılması için izin ve yetki verilmesini düzenleyen kanunlardır. Yürütmeye verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının halktan aldığı bütçe hakkının gereğidir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe harcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır. Meclis, bütçe ile verdiği yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§ 25-26).

13. Dava konusu kuralla 5018 sayılı Kanun’a ekli (I) ve (II) Sayılı Cetvellerde yer alan idarelerin 2022 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda verilen ödenek tutarlarını aşan harcamaları için ek ödenek kabul edilmektedir. Bu itibarla kuralla cari yıldan sonra kamu idarelerine harcama yetkisi verilmektedir. Bu durum ise kamu harcamalarının önceden izin alınarak yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkına aykırılık oluşturmaktadır. Nitekim bütçe ile verilen ödenekler, harcama yapılabilecek tutarları gösterdiğinden kural ile TBMM’nin bütçe hakkı ihlal edilerek yapılan yetkisiz harcamalar kesin hesap kanunu ile kabul edilmektedir (benzer yönde değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, § 13).

14. Ayrıca ek ödeneğin kullanılmayan ödenekten mahsup edilmesi uygulamanın kamu harcamalarının önceden izin alınması ilkesine uygunluğunu sağlamamaktadır. Kamu harcamalarının önceden izin şartına bağlanması, sadece harcama miktarının toplam tutarına izin verilmesi değil, harcamaların çeşidi ve miktarının da meclis tarafından bilinmesi ve onaylanması gerekliliği anlamına gelmektedir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/09/2023, § 14). Harcamanın önceden planlanması zorunluluğu sebebiyle verilen harcama izninin esnek olması gerektiği açık olsa da bu esnekliğin Anayasa’nın 161. maddesinin ikinci fıkrası gereği 5018 sayılı Kanun’da bütçe hakkının kullanılmasını engellemeyecek şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.

15. Anayasa’nın 161. maddesinde bütçe kanunları ile kesin hesap kanunlarına farklı amaçlar yüklenmiş ve bu amaçlar ve niteliklerine uygun olarak kanunlaştırılmalarında farklı usul ve esaslar öngörülmüştür. Bütçelerle verilen harcama yetkisi, kesin hesap kanunlarıyla kontrol edilerek idare ve kurumların yaptıkları harcamalar denetlenmektedir. Yasama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisi bütçe hakkının bir gereğidir. Bu itibarla kesin hesap kanunlarıyla harcama yetkisinin verilmesi, Anayasa’nın 161. maddesine aykırılık oluşturmakta ve bütçe hakkı ile bağdaşmamaktadır (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, § 14).

16. Ayrıca yasama organının yürütmenin gelir toplamasına ve harcama yapmasına izin vermesini, akabinde de harcamaların önceden verilen izne uygunluğunun denetlenmesini ifade eden bütçe hakkı, Anayasa’da düzenlenen ve bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden mahiyet itibarıyla oldukça farklıdır. Her ne kadar yasama organının bu yetkisi hak biçiminde isimlendirilmekteyse de bütçe hakkı hakikatte münhasır bir kamu yetkisini ifade etmektedir. Dolayısıyla bütçe hakkı ve bütçe hakkının bir gereği olan önceden izin şartı bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden farklı olarak feragat edilebilir nitelikte bir yetki değildir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, § 15).

17. Öte yandan 5018 sayılı Kanun’un 19. maddesinde ödeneklerin yetersiz olması durumunda ek bütçe yapılması, 26. maddesinde yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, 31. maddesinde bütçede öngörülen ödenekler kadar harcama yapılabileceği, 42. maddesinde kesin hesap kanununun muhasebe kayıtlarını esas alarak merkezî yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını göstereceği, 70. maddesinde ise ödenek üstü harcama yapan harcama yetkililerine ilişkin yaptırımlar düzenlenmiştir .

18. Ödeneklerin yeterli olmaması durumunda; 5018 sayılı Kanun’un 26., 31. ve 70. maddeleri gereğince harcama yapılmaması, 19. maddesi uyarınca zorunluluk durumunda ek bütçe yapılması ve 42. maddesine göre kesin hesap kanununun yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarını göstermesi gerekirken dava konusu kuralla tamamlayıcı ödeneğin verilmesi 5018 sayılı Kanun’un 19., 26., 31., 42. ve 70. maddelerini 2022 yılı yönünden uygulanamaz hâle getirmektedir. Dolayısıyla kesin hesap kanunuyla, belirli bir giderin karşılığı ödeneğin, kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmasının Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan bütçe hakkıyla bağlaşmadığı anlaşılmaktadır (benzer yönde değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, § 17).

19. Nitekim Anayasa Mahkemesinin 28/9/2023 tarihli ve E.2020/33, K.2023/161 sayılı kararında 21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere tamamlayıcı ödenek verilmesini öngören (3) numaralı fıkrasının, kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare ve kurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıyla yapılması gerektiği, kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe kanunlarında yer alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu, ödenek üstü yapılacak harcamalara ilişkin kanunlarda hükümlerin bulunduğu ve kesin hesap kanunlarıyla harcama yetkisi verilmesinin bütçe hakkıyla bağdaşmadığı belirtilerek anılan fıkranın Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, §§ 8, 11, 17, 18).

20. Bu itibarla söz konusu kuralla benzer nitelikte olan dava konusu kural bakımından da Anayasa Mahkemesinin anılan kararından ayrılmayı gerektirir bir durum bulunmamaktadır.

21. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Recai AKYEL, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Muhterem İNCE ve Yılmaz AKÇİL bu görüşe katılmamışlardır.

Kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden Anayasa’nın 7., 88. ve 89. maddeleri yönünden ayrıca incelenmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

22. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasına yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE 4/4/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V. HÜKÜM

25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Recai AKYEL, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Muhterem İNCE ile Yılmaz AKÇİL’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA 4/4/2024 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasının Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. İptal kararının gerekçesinde, kuralla cari yıldan sonra kamu idarelerine harcama yetkisi verildiği, bu durumun kamu harcamalarının önceden izin alınarak yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkına aykırılık oluşturduğu, bütçeyle verilen ödenekler harcama yapılabilecek tutarları gösterdiğinden kuralla meclisin bütçe hakkı ihlal edilerek yapılan yetkisiz harcamaların kesin hesap kanunu ile kabul edildiği değerlendirmelerine yer verilmiştir.

7490 sayılı Kanun’un “Kullanılmayan ödenek” başlıklı 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında, 2022 yılı merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin 62.255.957.374,01 Türk lirası, (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin 11.958.919.929,91 Türk lirası ve (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumların 817.046.500,22 Türk lirası ödeneğinin kullanılmadığı belirtilmiştir. Anılan maddenin iptali talep edilen (2) numaralı fıkrasında ise, merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere 5018 sayılı Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin 4.139.051.484,36 Türk lirası gideri ile (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin 2.484.814,13 Türk lirası giderinin karşılığı ödeneğin kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılandığı belirtilmiştir.

Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) görev ve yetkileri arasında “bütçe ve kesinhesap kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek” görev ve yetkisine de yer verilmiş; bütçe ve kesinhesap ile ilgili hükümler ise 161. maddede birlikte düzenlenmiştir.

Bütçe genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir (AYM, E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 6).

Bütçe kanunları, devlette kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için öngörülen gelirlerin nasıl toplanacağına ve yönetileceğine, planlanan harcama ve yatırımlara ilişkin ilkelerin belirlendiği özel yasama işlemleridir. Bütçe kanunlarının zamanında hazırlanamaması veya kabul edilememesi kamu düzeninde telafisi güç zararlar doğurabileceğinden Anayasa’da bütçe kanunlarının hazırlanması, parlamentoda görüşülmesi ve yayımlanması bakımından diğer kanunlardan farklı usuller benimsenmiştir (AYM, E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 7). Meclis, bütçe ile hükûmete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte; bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir (AYM, E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 13).

Merkezî yönetim kapsamındaki idarelere ait bütçelerin hazırlanması, uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve kontrolüne ilişkin usul ve esaslar 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un “Bütçe ilkeleri” kenar başlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, kamu hizmetlerinin bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilmesi öngörülmüş; (o) bendinde de bütçelerde ödeneklerin belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilmesi esası getirilmiştir.

Ödenek esas itibarıyla para veya nakit olmayıp yürütülmesi zorunlu kamu hizmetlerinin gerektirdiği harcamaların yapılabilmesine imkân tanıyan harcama iznini ifade eder. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. Ödeneklerin bütçe yılındaki tüm ihtiyaçları karşılayacak şekilde belirtilmesi gerekir. Ancak söz konusu ödenekler tahmine dayalı olduğundan bunun çeşitli nedenlerle yıl içinde yetersiz kalması söz konusu olabilir. Böyle durumlarda ortaya çıkacak ödenek ihtiyacının karşılanması yöntemlerinden birisi de bütçenin kendi içinde gerçekleştirilecek ödenek aktarmasıdır (AYM, E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 11; AYM, E.2018/27, K.2020/49, 24/9/2020, § 17).

Öte yandan Sayıştay Genel Kurulu 27/06/1985 tarihli 85/4505-5 numaralı kararında ödenek üstü giderlerin tamamlayıcı ödenek verilmesi suretiyle karşılanmasına ilişkin “Bütçe Kanunları ile bütçe işlemlerine ve harcamaya ilişkin diğer mevzuat çerçevesinde yürütülen hizmetler dolayısıyla yapılan harcamaların sayman hesapları esas alınarak saptanan kesin sonuçları, Bakanlar Kurulunca Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 100. maddesi gereğince şekil taksimat bakımından bütçe kanunlarına paralel olarak hazırlanan kesin hesap kanunu tasarılarıyla TBMM’ye sunulmakta bu tasarıların kabulüyle de bütçe uygulaması uygun görülerek onanmış olmaktadır. Bütçede belirlenen ödenekler karşılığı yapılan kesin harcamaların yasama organınca kabulü sırasında bir hizmet için bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcama yapılmak suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamalar, harcamanın ilişkin bulunduğu bölüm içindeki ödeneklerle ya da tamamlayıcı ödenek verilmek suretiyle karşılanmışsa, bütçe tertibine uygunsuzluk ve ödeneksiz harcama yönünden mevzuata aykırılık giderilmiş bulunmaktadır. Bu nedenle yasama organının iradesiyle ödenekle karşılanan bu harcamalardan dolayı sorumlulara sorumluluk yüklenilmesinde söz konusu olmaması gerekmektedir.” değerlendirmelerine yer verilmiştir.

Sayıştay Genel Kurulu’nun anılan kararında da belirtildiği üzere bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcama yapılmak suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamaya ilişkin gerekli olan ödenek farkının yürütme organınca kesin hesap kanunu teklifi içerisinde TBMM’nin onayından geçerek karşılanmasına tamamlayıcı ödenek denmektedir. Tamamlayıcı ödenek yıl sonu ödeneğinin üzerinde gerçekleşen TBMM’nin bütçe hakkının kullanılması kapsamında ortaya çıkmış uygulamadır. Tamamlayıcı ödenek işin doğası gereği başlangıç ödeneği mahiyetindedir. Söz konusu uygulama bütçeler hazırlanırken öngörülen makro ekonomik tahmin ve diğer varsayımlardaki sapmalar ile yıl içerisinde ortaya çıkan ani ve zorunlu giderler nedeniyle yıl sonunda gerçekleşen ödenek üstü harcamalar için TBMM’nin bütçe hakkı kapsamında onayının alınması işleminden ibarettir. Tamamlayıcı ödenek bütçe tekniğine uygun şekilde ve teamül olarak cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren kesin hesap kanunlarıyla yasal bir zemine kavuşmuştur.

Dava konusu kuralda kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere anılan giderlerin karşılığı ödeneğin -aynı maddenin ilk fıkrasında miktarı ve ayrıntıları belirtilen- kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılandığı belirtilmiştir. Bu bağlamda kuralla tamamlayıcı ödenek uygulaması kapsamında bütçenin kendi içinde bir ödenek aktarması gerçekleştirildiği, bütçenin dışına çıkılmasının veya bütçenin üzerinde bir harcama yapılmasının söz konusu olmadığı, aktarma konusu yapılan miktarın genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idareler yönünden ayrı ayrı açık ve net olarak gösterildiği, anılan uygulamanın kesin bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti kapsamında kesin hesap kanunu ile doğrudan yasama organınca yapıldığı, yürütme organına ödenek aktarma konusunda verilmiş bir yetki bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın TBMM’nin sahip olduğu bütçe hakkının devrine sebebiyet verdiği veya anılan hakkın ihlâl edilerek TBMM’nin izni bulunmaksızın kamu harcaması yapıldığı söylenemeyeceği gibi bütçe içindeki kullanılmayan ödeneğin aktarılması suretiyle kesin hesap kanunuyla tamamlayıcı ödenek verilmesinin bütçe hakkıyla bağdaşmayan başka bir yönü de bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle dava konusu kuralın, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olmadığı ve iptal talebinin reddi gerektiği sonucuna ulaşıldığından, aksi yönde oluşan çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.