2017 ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ SONRASI DEĞİŞEN TEŞKİLAT YAPISI

GİRİŞ

21.01.2017 tarih ve 6771 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile gerçekleştirilen değişikliklerde 2017’de gerçekleştirilen halkoylamasının ardından kabul edilerek yürürlüğe girdi. Bu değişiklik ile birlikte kabul edilen cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin açık ve kesin etkileri, yürütmenin uzantısı niteliğindeki idari teşkilat sisteminin açık ve keskin etkilerinin yürütmenin uzantısı niteliğindeki idari teşkilat üzerinde gerçekleşmiştir. Anayasa idari teşkilat hukukuna yönelik şekilde Cumhurbaşkanına tanınmış yetkilerin niteliğine bakıldığında Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine ilişkin olumlu ya da olumsuz görüşlerin konunun değerledirilmesi bakımından farklı bir değerlendirme kısmıdır.

Kendine has sistemi olan anayasal düzeni bütüncil şekilde değerlendirmeden anayasanın birbirilye ilişkili hükümlerinin arasından sağlam uyum tesis edilmeksizin hükümet sistemi değişikliği gibi temel ve radikal değişiklik yapılması bazı sorunları da beraberinde getirmiştir. Söz konusu değişiklikler yeni gündem oluşturmuş ve bugüne değin yapılan değerlendirmelere bakıldığında farklı hukuki çözümlerin bulunmasu için zorluklar oluşturduğunu da ifade etmek mümkündür. Anayasa değişikliğinin sürecine ilişkin siyasi ve fikri olarak yalnızca mevcut sistemlere alternatif olarak önerilen değişiklikler hukuki sonuçları ve etkileri gerektiği kadar sorgulanması ve tartışılmasını da engellemiştir.

1. Cumhurbaşkanının İdari Teşkilata Yönelik Yetkilerinin Niteliği

Anayasa değişikliğiyle birlikte idari teşkilat hukukuna yönelik temel değişikliklere yönelik dört madde düzenlenmiştir. Anayasa md. 106, 108, 118 ve 123’tür. Bu hükümlerle birlikte Türk İdari teşkilat hukukuna hakim olan kanuni idare ilkesine ilişkin kapsamlı istisna getirilmiştir. Cumhurbaşkanına tanınmış olan tek başına merkezi idarenin tamamiyle yeniden düzenlenmesi söz konusu olmuştur. Yer verilen hükümlerle birlikte cumhurbaşkanına tanınmış olan yürütme yetkisine yönelik kararname çıkarma yetkisina ilişkin yasamanın üstünlüğü ele alınarak düzenleme getirilmiştir. Bu düzenleme uyarınca kanunlarla düzenlenen konulara ilişkin karaname çıkarılması mümkün değildir[1].

Bu değerlendirmeye bakıldığında iki görüş bulunmaktadır. Bu görüşlerden biri uyarınca, Anayasa md. 106/son ve md. 118/son düzenlemelerinde cumhurbaşkanına tanınmış olan yetkiler mahfuz yetki niteliğindedir ve söz kounsu alanların kanun ile düzenlenmesi gerekmemektedir. Çünkü bu hükümler, özel hüküm niteliğinde olan bu esasların kararnameler açısından geçerli değildir. Bu görüşe göre mahfuz alana yönelik konuların kanunla düzenlenmesi mümkün değildir. Eğer ki mahfuz alanı düzenleyen kanunlar ile kararnamelerin arasında çatışmanın çıkması halinde kararnamelerin uygulanması gerekir. Diğer görüşe bakıldığında, Anayasal değişikliklerin her şeyden önce yürütmeye münhasır şekilde verilen düzenleme yetkisinden bahsedilen anayasa normu bulunmamaktadır. Çünkü md. 104/17 hükmündeki kanuna bazı münhasır alanlar tanınmış olup bununla birlikte kararnamenin meclis tarafından hükümsüz kılınmasına ilişkin hükme de yer verilmiştir[2].

Cumhurbaşkanının yürütme alanına yönelik konularda çıkardığı kararnamelere yönelik hususlara yönelik düzenlemeye md. 104’te yer verilmiştir. Bu düzenleme uyarınca idari teşkilata yönelik yönelik kararnamelerin yürütme yetkisine yönelik olduğunu söylemek mümkündür. Fakat Anayasa değişikliğiyle bakanlıkların kurulması ve Devlet Denetleme Kurumunun kurulmasına yönelik yetkilerin ise Anayasada takdirin olmayacağı şekilde düzenlenmiş ve ifade edilmiştir[3].

Anayasa md. 123/3 uyarınca kamu tüzel kişiliğinin kanun ya da CK’yla kurulabileceği ifade edilmiş ve kamu tüzel kişiliğine ilişkin kamu tüzel kişiliği bakımından tereddüt ve tartışma bulunmamaktadır. Anayasa md. 107 uyarınca Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği kuruluşu, teşkilat ve çalışma esaslarının ve personel atama işlemlerinin CK ile düzenlenmesi öngörülerek cumhurbaşkanına düzenleme yetkisi tanınmıştır. Bu bakımdan belirtmek gerekir ki Anayasa’da kanun ile düzenlenmesinin öngörüldüğü idari teşkilat yapısının cumhurbaşkanı kararname yetkisi kapsamı dahilinde değildir. Bu bakımdan merkezi idare, taşra teşkilatının görev ve yetkilerinin ve mahalli idarelerin kurulşuş ve görev yetkilerine yönelik düzenlemelerin kanun ile düzenlenmesi gerekir[4].

2. Cumhurbaşkanına Tanınan Kamu Tüzel Kişiliği Kurma Yetkisine Yönelik Değerlendirme

Belirtildiği gibi, Cumhurbaşkanına kamu tüzel kişisi kurmasına ilişkin mahfuz olmayan yetki tanınarak bu yetkiyle bazı durumlara ilişkin değerlendirmeden bahsedilmiştir. Bu bakımdan CK ile birlikte yasama organının iradesine müdahalede bulunulamayacağı ve kanunla birlikte belirlenmiş olan görev ve yetkilerin idari teşkilat yapısınının dışında ek düzenlemeler yapılmayacağı ve kanun koyucunun iradesinin bu biçimde düzenlenmiş olacağı ve ek düzenlemeler yapılması gerekmesi halinde de yine kanunla yapılması gerektiğini söylemek mümkündür. Anayasanın yasama organının kamu tüzel kişilği kurma yetkisini ortadan kaldırmaması nedeniyle CK ile birlikte kamu tüzel kişiliğinin kurulmasına yönelik kanunlardaki değişiklik yapılması ya da kanunları kaldırmak da mümkün olmaz. Aksi bir durumda kamu tüzel kişiliğinin görevi yetkisi ve idari yapısının kanun ve CK ile birlikte düzenlenmesi gerekmektedir[5].

Anayasa md. 123’te belirtiliği üzere kanunla ya da CK ifadesi yer alıyor olsa da kamu tüzel kişiliğinin kurulmasına ilişkin yasama organı ve Cumhurbaşkanının hukuki bakımdan eşdeğer nitelikteki yetkilerine sahip olan izlenime yol açan ifadeye yer verilmesine karşın bu hüküm ile birlikte yasama yetkisinin asliliği ilkesi bakımdan değerlendirmede bulunmak gerekir Cumhurbaşkanının bu hüküm uyarınca kanuni dayanağa ihtiyaç duymaksızın doğrudan kamu tüzel kişiliği kurması mümkün olması halinde kanun koyucunun bu konuya ilişkin farkı, irade ortaya koymaktaysa kanun hükümleri geçerli olmaktadır. Bu halde kanunda aksine düzenlemenin olmaması halinde CK’nın yalnızca kanuna aykırı bulunmayan hükümlerinin uygulanması devam edecektir[6].

Kanun koyucnunun CK ile birlikte kurulan kamu tüzel kişisinin kanunla tekrardan düzenlemesi mümkün olabileceği gibi mevcut olan CK hükümlerini de iradesine uygun hale getirmek suretiyle kanunlaştırması mümkündür. Bunun yanı sıra yasama yetkisinin asliliği ve genelliği ilkesi uyarınca söz konusu sorunun cevabının esas alınması gerekir. Kanun koyucunun CK ile birlikte kurulan kamu tüzel kişisinin varlığına son vermesi mümkün olabileceği ortadadır. Ancak CK ile birlikte kanun ile kurulan kamu tüzel kişisinin varlığına son verilmesi mümkün değildir. Bu bakımdan kamusal faaliyetin kamu tüzel kişisince yürütülmesi gerekmektedir. Fakat kimi kamusal faaliyetlerin konusu bakımdan birden çok idarenin yetkili olduğu haller söz konusu olur. Kimi hallerde belediyeler ve il özel idarelerinin ortak görevleri olmakla birlikte devlet tüzel kişiliğiyle diğer kamu idarelerinin aynı konuda görevli ve yetkili olduğu örnekler ve mevcuttur[7].

Tek kamusal faaliyet bakımından aynanda iki farklı kamu tüzel kişisinin kurulması mümkün değildir. Diğer görüşe göre kamu tüzel kişilerinin arasında yetki yarışması yapılması ve karışmasına ve aynı kamusal faaliyetin usul ve esaslarına göre yürütülmesi gibi idari kaosa neden olması da mümkündür. Aksi bir durumda ise kamu tüzel kişilerinin arasında yetki yarışmasının olması nedeniyle birtakım sorunların yaşanması da olası hale gelecektir[8].

Bilindiği gibi kamu tüzel kişiliği kavramı, gerek idare hukuku ve gerekse de öğretide yargı kararında netlik kazanmış değildir. Bu bakımdan özel hukuk hükümleri uyarınca ya da özel hukuk tüzel kişisi olarak kurulmuş olan idari yapıların sayısında artış görülmektedir. Anayasa md. 123 uyarınca cumhurbaşkanına verilen kamu tüzel kişisinin kurma yetkisinin özel hukuk kişilerini kapsadığını söylemek mümkündür. İlk olarak anayasa kamu tüzel kişiliği tanımı bulunmaz ve kamu tüzel kişiliğinin nitelikleri ya da ölçütlerine yönelik anaysal ilkeler ve sınırlamalardan bahsedilemez. İkincisi de tüzel kişinin özel hukuk hükümlerine tabi olması ya da şirket, vakıf gibi özel hukuk hükümlerine tabi olması kamu tüzel kişisinin kanun koyucu ve kimi özel hukuk tüzel kişileri olarak kurabileceği özel hukuk hükümlerine tabi olduğunu söylemek mümkün olacaktır[9].

Aynı kararnameyle birlikte şirket statüsündeki tüzel kişinin ya da özel hukuk hükümlerine tabi olan tüzel kişilerin kurulduğunu da söylemek mümkündür. Bununla birlikte tüzel kişilerin kararnamede düzenlenmiş olan hususların haricinde özel hukuk hükümlerin tabi bulunduklarını söylemek mümkündür. Bununla birlikte md. 123 uyarınca değişikliğin ardından önceki halinde kamu tüzel kişiliğinin yalnızca kanunla ya da kanunun açık bir şekilde vermiş olduğu yetkiye dayaranak kurulduğu ifadesi bulunmaktadır. Ancak belirtmek gerekir ki md. 123 kapsamında kamu tüzel kişililiğinin yalnızca kanun ile ya da cumhurbaşkanı kararnamesi ile birlikte kurulabileceğini söylemek mümkündür[10].

Uygulamada ise idari işlem ile kamu tüzel kişisinin kurulmasına imkan sağlayan kanunlarda cumhurbşakanlığı hükümet sistemine uygum kapsamındaki değişikliklerin gerçekleştirilerek idari işlem ile kamu tüzel kişisinin kurulmasına yönelik kanuni düzenlemelerin güncellendiğini söylemek mümkündür. Anayasa metninin lafzi yorumuyla ifade edilen düşünceye ulaşmak mümkündür. Fakat anayasal değişiklikle birlikte yürütmeye önceden olmayan asli olarak kamu tüzel kişisi kurma yetkisi tanınmıştır[11].

İdarenin kamu tüzel kişiliği oluşturma yetkisi bulunan yürütme, kanun ile bu kounya yetkilendirilemez. Anayasa değişikliğinin anlam ve amacıyla örtüşmemektedir. Bu sebeple de kanun ile esas ve usullerin belirlenerek yürütmeye kamu tüzel kişilğinin kurulması yetkisinin tanınması Anayasaya aykırı olmaması nedeniyle bu yetkinin düzenlenmesi mevcut kanunların anayasaya aykırı hale gelmediğini söylemek mümkündür. Fakat kanuna dayalı şekilde kamu tüzel kişisinin kurulmasına yönelik CK’da, idari işlemlerin niteliğine yönelik değerlendirmede yargısal denetimlerin de Anasaya mahkemesi tarafından değil idari yargının görevi kapsamında değerlendirilmesi gerekir[12].

3. CK ile Bakanlıklar ve Kamu Tüzel Kişilerine Tanınmış Olan Yetkilerin Temel Hak ve Özgürlüklerle Sınırlandırılması

Anayasa md. 106 son fıkrası uyarınca düzenlenen hüküm uyarınca yürütmenin mahfuz alanına teşkil ettiğine yönelik tartışmalar bulunmaktadır. Fakat bakanlıkların kurulması ve görev ve yetkilerinin belirlenmesine yönelik yetkinin mahfuz yetki olduğunun söylenmesi ise söz konusu hükme bağlı şekilde ortaya çıkan diğer sorunları çözmez. Bunun gibi sorunların mahfuz yetki olmamakla birlikte açık olan kamu tüzel kişisi kurma yetkisi açısından da geçerli olduğunu söylemek mükündür. Bu bakımdan kamu tüzel kişileri ve bakanlıkların görev ve yetkilerinin düzenlenmesi esnasında sınırlandırmanın olması gerekir. Bakanlık kurma yetkisi kamu tüzel kişisi kurma yetkisi gibi bir yetki olmaması nedeniyle bu alandaki çıkarılan kararnamelerin ise Anayasa md. 104’e uygun biçimde düzenlenmesi gerekmektedir[13].

İdareye kamu düzeninin korunması görevinin kapsamında tanınmış olan yetkilerin temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasının sonucunda doğruacağı barizdir. Çünkü kamu düzeninin korunması için gerekli işlemlerin kişilerin hak ve özgürlüklerinin düzenlenmesini gerektirir. Çünkü sistemin yürürlüğe girmesi ile birlikte bakanlıkların görev ve yetkilerinin düzenlenirken bakanlıklara temel hak ve özgürlüklere müdahale ve sınırlandırmanın sonucunu doğurmakla yetkilerin tanındığını söylemek mümkündür. Kararnamelerin görev ve yetkilerinin düzenlemsi ile birlikte Anayasada yer verilen hak ve hürriyetlerin korunması ve suçun işlenmesinin önlenmesi bakımından temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması sonucunu doğurur[14].

Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görevlerinin düzenlenmesine ilişkin içeriği ile md. 97 kapsamında bakanlığa tanınmış olan yetkilerin çevreye ve yapılaşmaya ilişkin imar, çevre ve yapı mevzuatının hazırlanması ve uygulamaların izlenmesi ve denetlenmesi Bakanlığın görev alanıyla ilgili mesleki hizmetlerin standart ve normlarının hazırlanması ve geliştirilmesi sonucunda çevresel etkilerin düzenlenmesi ve bu düzenlemeye bahisle denetim ve gürültünün kontrol edilmesi gibi temel hak ve özgürlüklere ilişkin düzenlemelere de yer verilmiştir. Bu bakımdan mahfuz yetki olarak bakanlıkların kuruluş, görev ve yetkilerinin CK ile birlikte düzenlenmesine imkan verilmekte fakat Bakanlıklara kamu düzeninin korunmasını sağlamak için temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasının sonucunda doğuran yetkilerin verilmesi mümkün olmaz. Bakanlıkların görev alanlarına ilişkin kamu düzeninin kurulması ve korunması gibi görev ve yetkinin olmaması düşünülemez. Fakat söz konusu görev ve yetki ise temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren kanun ile düzenlenmesi gerekir[15].

4. İdareler Arasındaki İlişkilerin CK ile Düzenlenmesi ​​​​​​​

Devlet tüzel kişiliği, kamusal faaliyetleri bu alanda kurulan tüzel kişilik tarafından görülmesi düzenlenir. Bakanlıkların kurulması görev ve yetkilerin belirlenmesine ilişkin mahfuz yetki olarak tanınmasının ardından CK’yla bunlara ilişkin görev ve yetkilerin belirlenmesinin ardından kanun koyucunun bakanlığın görev alanına giren faaliyetlerin yürütülmesi için kamu tüzel kişisinin kurulmasının mümkün olmadığını söylemek mümkündür[16].

Anayasa değişikliğinin arından aynı idari faaliyetin birden çok idarece uygulanması mümkündür. Bunun yanı sıra uygulamada yetki sorunlarının çıkmaması ve aynı faaliyetin farklı hukuki esaslar bakımından yürütülmesi sorununun yaşanmaması için sonradan kanun ile kurulan kamu tüzel kişiliğinin görev alanına ve yetkileri bakımından tespitte bulunurken CK’yla bakanlığa verilmiş olan görev ve yetkilerin bertaraf edilmemesi de görev ve yetkiler ile uyumun sağlanması gerekmektedir. Bakanlığa ruhsat verme yetkisinin olması ile birlikte kurulan kamu tüzel kişisine aynı konuya ilişkin ruhsatın verilmesi kamusal faaliyetle uyum ve birliği bozacaktır[17].

İdarenin bütünlüğüne yönelik Anayasa md. 126 düzenlemesine bakıldığında, idarenin kuruluş ve görevleriyle bütün olduğu hükmüyle idarenin bütünlüğü ilkesi kabul edilmiştir. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine bakıldığında hiyerarşi ilişkisi açısından yeni ya da özgün durum bakımından cumhurbaşkanıyla bakanlar ve bakanla başbakan arasındaki ilişki bakımından bakanların özerk alanının olması dikkate alınmasıyla hiyerarşiye yaklaşmış olduğu ifade edilse dahi kendine özgü ilişki vardır. Bu bakımdan hiyerarşi ilişkisi olarak kabul edilmez[18].

Merkezi yönetim ve yerinden yönetim esaslarına yönelik değerlendirmede ise idari teşkilatın idarenin bütünlüğünü sağlamakta olan idari cesayet yetkisine bakıldığında yerinden yönetim teşkilatyının içinde yer verilen kamu kurumlarının ve mahalli idarelerin idari gözetim ve denetime tabi olduğunu söylemek mümkündür. Merkezden yönetimle birlikte yerel idarelerin arasındaki idari vesayet ilişkisinin Anayasa md. 127 kapsamında düzenlendiğini söylemek mümkündür. Fakat idari vesayet ilişkisinin mahalli idareler üzerinde mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun biçimde yürütülmesi ve kamu görevlerinde birliğin sağlanması ve toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçlar uyarınca karşılanması için kanunda belirlenen esas ve usullerin karşılanması için idari vesayet yetkisine sahiptir. Mahalli idarelerin belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla kendi aralarında birlikte kurmaları da kanun ile düzenlenen işlemler arasındadır[19].

İdari vesayet ilişkisine bakıldığında yalnızca merkezden idareyle mahalli idarelerin arasında değil, aynı zamanda da merkez olarak varsayılan yerler arasında da düzenlenmesi mümkündür. Merkezi idareyle mahalli idareler arasındaki vesayet ilişkisi yalnızca kanun ile düzenlenebileceği Anayasa md. 127 kapsamında açık bir şekilde düzenlenmiş olması nedeniyle söz konusu yetki, CK kararnamesiyle düzenlenmesine imkan yoktur. Bakanlıkların kurulması ve görev ve yetkilerinin belirlenmesine ilişkin cumhurbaşkanınına tanınan yetkilerin mahfuz yetki olduğu kabul edildiğinde değerlendirilmesi gereken husus, yalnızca CK’yla kurulabileceğine göre mahalli idarelerin ve kanun ile kurulan diğer kamu tüzel kişilerinin arasında idarenin bütünlüğünü sağlayan hukuki ilişkinin kurulması bakımından idarenin bütünlüğü ilkesi uyarınca uygun idari vesayet ilişkisinin kurulması zorunluluğu vardır[20].

Bugüne değin Anayasa md. 127 uyarınca mahalli idarelere yönelik özel hüküm olması nedeniyle cumhurbaşkanına tanınmış olan yetkilerin mahfuz yetki olduğu kabul edilmesi halinde söz konusu yetkinin md. 127 kapsamında anayasal gerekliliklerinin bertaraf edilmesi söz konusu olamaz. Bu sebeple bugüne değin çıkarılan CK’yla ifade edilen Anayasal esaslara aykırı olduğu düşünülen düzenlemeler yapılmıştır[21].

Kanunla kurulmuş kamu tüzel kişiliğinin üzerinde CK’yla idari vesayet kurulması mümkün değildir. Bu ilişkinin kurulması, kurucu irade olan yasama organınca sağlanması gerekir. Aksi durumda kanunla kurulan kamu tüzel kişiliğinin üzerinde kanun koyucunun iradesinin aksine CK’yla idari vesayet ilişkisi kurulu ve söz konusu kurumlar kanunla belirlenen özelliklerine müdahale edilmesi gerekir. Fakat iki durumda da CK’yla kurulan kamu tüzel kişilerinin arasında CK’yla idari vesayet ilişkisi kurulmasına engel bulunmamaktadır. Çünkü her iki tüzel kişiyi kuran iradenin aynı olması nedeniyle söz konusu irade kapsamında iki tüzel kişinin arasında uygun görülen vesayet ilişkisinin kurulması gerekir[22].

5. Yapılan Değişiklik ile birlikte Cumhurbaşkanının Konumu ve Yasama-Yürütmenin Arasındaki İlişki ​​​​​​​

Yapılan düzenlemelerin ardından yeni hükümet sistemine bakıldığında, Cumhurbaşkanı’na onu anayasal sistemin içinde hakim unsur haline getiren yetkiler tanınmıştır. Bu yetkilere bakıldığında, anayasal değişikliğin yürürlüğe girmesinin ardınadan Bakanlar Kurulu kaldırılarak Bakanlar Kurulu ve Başbakan’ın sahip olduğu bütün yetkiler Cumhurbaşkanına ait olmuştur. Bu bakımdan değişiklikler bakımından Anayasa md. 104 kapsamında değişikliklerin de olduğu görülmektedir. Bu değişikliklerin ardınadan hükümet sistemi bakımından gerçekleştirilen açıklamalar ile ilişkilendirilmesi ile birlikte saf parlamenter sistemlerdeki güçsüz devlet başkanı modelinden uzaklaşılarak güçlü devlet başkanı modeline doğru geçişin olduğu görülmektedir[23].

Bu bakımdan yürütme ve görev yetkisinin başlı başına temsil yetkisi bulunan Cumhurbaşkanıyla yasama organının arasındaki ilişkiler ile ilgili değişiklikler dikkat çekici niteliktedir. Gerçekleştirilen düzenlemeler kapsamındaki düzenlemelere bakıldığında yasama organına hakim olan siyasi çoğunlukla birlikte Cumhurbaşkanının aynı siyasi görüşten olmalarını teşvik amacıyla Cumhurbaşkanı ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev sürelerinin eşitlenmesiyle birlikte yeni iki organın görevlerinin sona ermesi arasında bağlantının kurularak belirginleşmesi gerekir. Bu bakımdan Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğuna yönelik yapılan değişikliklerde bu alanda Cumhurbaşkanının rolünü kuvvetlendiren düzenlemeler de bulunmaktadır. Tüm bu tercihlerin siyasi bakımdan uygunluğuna ilişkin tartışmaların ve ifade edilen bütün eleştirilerin bir yana bırakılması ile birlikte benimsenmiş sistemin işleyişine ilişkin bazı belirsizliklerin ve aksaklıkların olduğunu da söylemek mümkündür[24].

TBMM seçimleri ve Cumhurbaşkanlığı seçimlerinin aynı gün içinde gerçekleştirilmesi ve TBMM’yle Cumhurbaşkanının beş senelik eşit sürede için seçilmesini öngören düzenlemelerde sistem üzerinde oluşan etkiler bakımından değerlendirmede bulunmak gerekir. Bu bakımdan getirilen yeni düzenlemelerde aynı gün içinde gerçekleştirilen işlemlerin aynı partinin adaylarınca kazanılma imkanının yüksek olması göz önünde bulundurularak istikrarlı ve etkin biçimde işlenmesini temin için gerçekleştirildiği anlaşılır[25].

Denge ve denetleme ilişkileri bakımından değerlendirme yapıldığında ise yürütme organının etkin kanadının parlamentonun içindeki çıkar ve siyaseten sorumlu olduğunu söylemek mümkündür. Söz konusu durumun sonucu olarak parlamentonun elindeki hükümeti değerlendirmek amacıyla bazı anayasal araçların olduğunu söylemek mümkündür. Saf başkanlık sistemine bakıldığında ise yasama ve yürütme organlarının ikisinin de halk tarafından seçildiği ve aralarında sert kuvvetler ayrılığının bulunduğunu söylemek mümkündür. Bu bakımdan parlamentonun başkanı koltuktan indirmesinin mümkün olmadığı ve hesap soramayacağı görülmektedir. Bu bakımdan hükümet sisteminin tercihine göre yasama ve yürütme arasında sorumluluk ilişkisinin bağlantılı olduğunu söylemek mümkündür[26].

Yapılan düzenlemelerin ilk olarak yasama ve yürütme organlarına karşılıklı şekilde anayasal silahın verilerek birbirlerini denetlemesi ve dengelemesini sağlamak için siyasi krizlere dönüşmeden ülkenin yönetme imkanının verilmesini amaçlayan düzenleme olarak görülmesi mümkündür. Fakat söz konusu dengenin olumsuz şekilde etkilenmesi de ihtimal dahilinde olabileceği gibi yeni sistem uyarınca seçimlerin yenilenmesi kararının yalnızca meclis üye tam sayısının beşte üçünün oyuyla alınması mümkündür. Bu nedenle TBMM’nin olası siyasi krizi çözmesi için erken seçim kararının alınması ve yasama ve yürütmenin yenilenmesininin sağlanması için eylemde bulunulması daha zor bir durumdur. Bu bakımdan Cumhurbaşkanının seçimlerin yenilenmesine ilişkin karar vermesi mümkün olmayacağı gibi TBMM’ye karşı üstünlük sağlaması da mümkün olacaktır[27].

Yeni sistem ile birlikte TBMM’nin bilgi edinme ve denetim yollarına ilişkin bazı değişikliklerin gerçekleştirilmesi gerekir. Söz konusu değişikliklerden bazılarının getirilen sistemin muhtevasına uygun biçimde olduğu düşünülse de diğer düzenlemelerin anayasal denge içinde denetleme ilişkisinin olması gerekli standartlardan uzak olduğunu söylemek gerekir. Bu bakımdan ilk olarak değerlendirilmesi gerekli husus, gensorudur. Gensoru bakanlar ve bakanlar kurulunun siyasi sorumluluklarını harekete geçirmenin temel aracıdır. Bu bakımdan yürütme organının başı olarak kabul edilen Cumhurbaşkanına karşı doğrudan halk tarafından seçilmesi ve bakanların da meclis dışından meclisin onayının alınmadan atandığı sistemde gensoru kurumunun yürürlükten kaldırılmasında etkisi bulunmaktadır[28].

Anayasa md. 98’de yer verilen düzenleme uyarınca anayasal sistem içinde varlığını sürdüren anayasal denetim araçlarından bazılarının tasarımına ilişkin hükümet sistemi içindeki değişiklikle açıklanması mümkün olmayan bazı sorunların olduğunu söylemek mümkündür. Bu bakımdan soru kurumuna ilişkin değerlendirme yapıldığında ilk olarak milletvekillerinin muhataplarına sözlü şekilde cevaplanmak üzere soru sorulması imkanının tamamiyle kaldırıldığı gözlemlenir. Bu bakımdan kamu hukukunda yetki ve sorumluluğun paralel olması gerekmesi nedeniyle ilkeye açık bir şekilde ayrı durum teşkil ettiğini belirtmek gerekir. Çünkü önceki sistemlerdeki soruların Cumhurbaşkanına değil de bakanlara ve başbakana yönetlilmesi, bu makamların yürütmenin siyasi kararlarının alınması ve uygulanmasına ilişkin geçrek yetkili birimler olmaları sonucudur. Buna karşın eski sisteme bakıldığında ise kural olarak tüm işlemlerle ilgili bakan ve başbakanın imzalaması nedeniyle işlemlerin sorumluluğunun hükümet tarafından üstlenildiğini söylemek mümkündür[29].

Yeni sistemdeki yürütme organının esasen Cumhurbaşkanı tarafından oluşturulmakta ve yürütme yetkisinin tek başına kullanılmaya yetkilendirildiği düşünülmesine karşın TBMM’de sorulan soruların muhatabının da Cumhurbaşkanı olması gerekir. Yeni sistemde Cumhurbaşkanına verilen atama işlemi yetkilerinin bu yetkiler kapsamında genişliği ve kullanma biçimi dikkate alınması halinde yasama ve yürütme organları arasındaki denge ve denetleme ilişkileri bakımından ele alınan gerekli hususlardan biridir. Üst kademe yöneticiliklerin atanma ve usul esasları da bu şekilde düzenleme bulacaktır[30].

Tüm yetkilerin cumhurbaşkanınca tek başına kullanılması, hükümet sisteminin tercih edilmesininin zorunlu sonucu olduğunu söylemek mümkün değildir. Çünkü karşılaştırmalı anayasa hukuku verilerin bakldığında başkanlık sistemi ve türevlerin benimsemiş olan bazı ülkelerin bu şekilde atama yetkileri, sürecin farklı bölümlerin bakımından değişiklik gösterdiği görülmektedir. Bununla birlikte ilkesel sorunun varlığı bakımından değerlendirme yapıldığında ise bütçe üzerineki kontrol yetkisinin tarihsel bakımdan önemli dinamiklerden biri olduğu da söylenebilir. Bu bakımdan kontrolün zayıflatılması, kamu mali disiplini açısından doğruabileceği olası sakıncaların yanı sıra çağdaş demokrasi teorisi bakımından da açıklanması güç durumları ortaya koyar[31].

6. Cumhurbaşkanının Cezai Sorumluluğu ​​​​​​​

2017’de gerçekleştirilen değişikliklerin kapsamında Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğunun eski sistemden farklı şekilde değerlendirilmiştir. Yeni sisteme göre Cumhurbaşkanı önceki sistemde olduğu şekilde vatana ihanetten değil, aynı zamanda da görevde iken işlemiş olduğu her türlü suçtan sorumlu tutulacaktır. Bu durumda geçmişte cumhurbaşkanının sorumluluğuna yönelik gerçekleştirilen tartışmalara açıklık getirilmesi bakımından olumlu düzenlemedir. Bunun yanı sıra cumhurbaşkanının yüce divanda yargılanması için tasarlanan sürecin hukuki yolun işletilmesini imkansız kılar. Bu durumda hukuki yolun işletilmesi görevde iken suç işleyen cumhurbaşkanı hakkın yalnızca TBMM üyek tam sayısının salt çoğunluluğunun vereceği önergeyle birlikte soruşturma açılması istenir. Soruşturma açılmasına ilişkin karar verilmesi bakımından üye tam sayısının beşte üçünün oyu gerekir[32].

Soruşturmanın sonucunda yüce divana sevk kararının verilmesi için TBMM üye tam sayısının üçte ikisinin oyu gerekir. Bu bakımdan değerlendirilmesi gereken diğer bir husus da ifade edilen prosedürün cumhurbaşkanının görevi sonlandıktan sonra da görevdeyken de işlemiş olduğu iddia edilen suçlar açısından aynen uygulama bulur. Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğuna ilişkin diğer bir husus da ifade edilen sayısal ve siyasi zorlukların yanı sıra Cumhurbaşkanının Yüce Divana sevk edilmesi durumundaki düzenlemedir. Çünkü Anayasadaki önceki düzenlemeye bakıldığında, TBMM kararıyla yüce divana verilen bakanın bakanlığı düşer. Başbakanın yüce divana sevki halinde ise görevleri sona ermiş sayılır. Bu durumda eski sistemden farklı şekilde görevine devam edeceği anlaşılır. Halihazırda yargılanan mahkemeye üye atama yetkisine sahip olan cumhurbaşkanı gibi izahı kolay olmayan durumun ortaya çıkmasına neden olan düzenlemenin olduğu da açıktır[33].

7. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin Merkezden Yönetim Teşkilatına Etkileri​​​​​​​

2017 Anayasa değişikliğinin sonucunda Türkiye’nin hükümet sisteminin aracılığıyla küresel güç haline gelmesi amaçlanır. Bu anlayış ile birlikte dev ekonominin ve dijital dönüşümün bilimsel atılım ve sosyal devlet ve lider ülke anlayışına göre değerlendirme yapan anlayışla hükümet sistemi oluşturulmaktadır. Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin Türkiye’nin idari teşkilat yapısına yönelik bazı düzenlemeleri de beraberinde getirmiştir. Söz konusu düzenlemelerin bazıları 2017’de gerçekleştirilen referandumun sonucunda kabul edilen kanunla sağlanmıştır. Söz konusu Anayasal değişikliğin sonucunda Bakanlar Kurulu ve Başkanlığın kaldırılması ile tüm görevler Cumhurbaşkanına devredilmiştir. Yapılan düzenlemenin sonucunda yürütme organında değişiklikler yapılarak yeniden yapılandırmaya gidilmiştir[34].

Merkezi yönetim teşkilatlanması iki bölümden oluşur. Söz konusu kısımlardan ilkinin merkezi teşkilatı, ikincisinin de merkezi yönetim hiyerarşik yapısının içinde dahil olan taşra teşkilatı olduğunu söylemek mümkündür. Cumhurbaşkanına görevinde yardımcı olma, denetim yapma ve danışmanlık sağlanması için kurulan yardımcı kuruluşlar da vardır. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemiyle birlikte kabul edilen ve yayınlanan kararnameyle birlikte idari yapı oluşturulmaktadır. Söz konusu kararname uyarınca yürütme organının başı haline gelen Cumhurbaşkanı, Türk milletinin temsili ve Anayasnın uygulanması gibi konularda görevlendirilmiştir[35].

Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine bakıldığında Amerika Birleşik Devletleri’ndeki yürütme organının teşkilat yapısına benzer özelliklerin olduğu fakat Türkiye’nin kendine has siyasal kültürü, stratejik önceliklerinin ve özgün yönetim yapısını oluşturan teşkilat yapısının oluşturulduğunu söylemek de mümkündür. Yeni hükümet modelinde başkanlık veya farklı biçimde adlandırılaran bazı yapıların da Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinin genişletilmesinin ardından mali disiplin ve verimliliğin arttırılması için gerekli çalışmalara başlanmıştır[36].

Kurulan Cumhurbaşkanlığı idari işler başkanlığı ile birlikte Cumhurbaşkanının kendine ait olan görevleri gerçekleştirmesi için etkin idari teşkilat yapısına ihtiyacının olduğu görülmektedir. Bu bakımdan 2017 tarihli Anayasa değişikliği ile birlikte Cumhurbaşkanlığı Genel Sektereliği kaldırılmış ve idari işler başkanlığının görev ve yetkileri de yeni sistemle uygun biçimde genişletilmiştir. Doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından atanarak göreve gelen idari işler başkanında cumhurbaşkanlığı idari işler başkanlığının en üst amiri konumuna getirilmiştir. İdari işler başkanlığının bütün görev ve sorumluluklarının yerine getirilmesine yardımcı olunmak için dört alt müdürlük kurulmuştur. İdari işler başkanının cumhurbaşkanlığı özel kalem müdür, başdanışmanlar, danışmanlar ve genel müdürlerin dışındaki diğer persolleri hakkında atama yetkisi de bulunmaktadır[37].

Başkentteki yardımcı kuruluşlara bakıldığında ise cumhurbaşkanlığı başkent teşkilatında yer alan Sayıştay, Danıştay, Milli Güvenlik Kurulu ve Yüksek Askeri Şura’dan oluşan yardımcı kuruluşlar yer alır. Bunlar danışma organı niteliğinde olup, yeni sistemde bazı yardımcı kurulların görev ve yetkilerini yürütmek için danışma işlevinin etkinliğini arttırmayı hedeflerler. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemiyle söz konusu kuruluşların yapısında ve görevlerinde bazı düzenlemeler bulunmaktadır. Anayasada yapılan değişikliere uyum sağlanması için 2018’de çıkarılan KHK ile birlikte düzenlemelerin ardından Danıştay’a imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri ile ilgili danışma görevinin dışında idari görevi kalmamıştır. Yeni hükümet sistemiyle birlikte Milli Güvenlik Kurulu yapısında bazı değişiklikler gerçekleştirilmiştir[38].

Merkezi idarenin taşra teşkilatına bakıldığında ise başkent teşkilatına kıyas ile mülki idarenin yapısındaki bazı değişikliklerin dışında önemli değişiklik olmamıştır. Anayasa md. 126/1’de yer alan düzenlemede taşra teşkilatına ilişkin açıklamaya yer verilmiş olup, 2017 değişikliğinin ardından md. 126’da farklı düzenleme yapılmamasının yanı sıra taşra idaresinin birimi olarak gösterilmiştir. Merkezi idarenin büyük taşra teşkilatını temsil eden il idaresi, il idaresi şube başkanları ve vali ve il idare kurulunun olduğu üçlü sınıflandırmadan oluşur. Bu duruma ilişkin düzenlemeye de 2018’de yeniden ele alınarak değerlendirilmiştir[39].

Eski sisteme bakıldığında ise İçişleri Bakanlığının önerisinin hukuki durumlar, görev ve yetkilerinin yeni sistem ile birlikte bazı değişikliklere uğradığı görülmektedir. 2018’de yayınlanan üç sayılı üst kademe yöneticileriyle kamu kurum ve kuruluşlarına atama usullerine ilişkin düzenlenen kararnamede ise valilerin doğrudan cumhurbaşkanı kararı ile atanacakları hüküm altında yer alır. Ayrıca valilerin görev ve yetkilerine ilişkin de düzenlemeye yer verilmiş olup, İl İdaresi Kanununda bazı değişikliklere gidilmiştir. Md. 9 kapsamında yapılan değişiklikler ile birlikte valinin yetkilerini ve yetkilerinin kapsamını genişletmiştir[40].

SONUÇ

Anayasalar değişmez metinler değillerdir. Anayasayla öngörülen idari teşkilat yapısı ve buna yönelik esaslar da değiştirilmez düzenlemeler değillerdir. Devletlerin zaman ve ihtiyaca uygun biçimde idari teşkilatları düzenlemesi ve değişiklik yapması mümkündür. Zaman içinde ihtiyaca uygun biçimde idari teşkilatın düzenlenmesi ve değişiklikler yapılması mümkündür. Zaman içinde meydana gelen aksaklıklar giderilerek hukuki tedbirlerin alınması da mümkündür. Fakat bu değişilik, belli düşüncelere dayalı ve ihtiyaç sebebiyle ortaya çıkması gerekir. Bu nedenle belli ihtiyaçların belirlenerek bu değişimin bu duruma göre ayarlanması gerekmektedir. Bütünün içinde bir parçaya ve bütüne etkisi ve bütün ile uyumu düşünülmeksizin müdahalede bulunulması da bütün bakımından krize yol açması mümkündür. Organ nakline benzetbilebilecek bir örnekte sağlıklı organı olmayan donörden naklin gerçekleşmesi halinde bu durum organın işlevsiz olmasına neden olacağı gibi hastanın hayatını da tehlikeye sokacaktır. Aynı durum cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçiş için de düşünmek mümkündür. Bahsedilen bakış açısıyla gerçekleştirilmeye gayret edilseydi ifade edilen sorunlar da söz konusu olmayacaktı. Fakat zamanın geriye sarılması ya da Anayasayı değiştirme imkan ve yetkisinin olmaması nedeniyle hukuki sorunların Anayasa değişikliğiyle getirilen cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin amacının göz ardı edilmiş olması Anayasanın temel sistemine uygun biçimde yorumlanarak çözülmesi gerekmektedir.

KAYNAKÇA

Ardıçoğlu, Artuk: Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Ankara Barosu Dergisi, 2017/3.

Gönenç, Levent, Türkiye’de Hükümet Sistemi Tartışmaları: Olanaklar ve Olasılıklar Üzerine Bir Çalışma Notu, Başkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği Yayını, Ankara 2005.

Gönenç, Levent: Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları, Güncel Hukuk Dergisi, 2011.

Gönenç, Levent: Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları, Birikim Dergisi, S. 313, 2015.

Gözler, Kemal: Anayasa Hukukunun Genel Teorisi, C. I, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2001.

Kontacı, Ali Ersoy: Siyasî İstikrar Temelli Koalisyon Eleştirileri: Anayasa Hukuku Açısından Ampirik bir Analiz, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S. 123, 2016.

Kontacı Ali Ersoy: Parlamenter Sistemden Kopuş ve Sonrası: Karşılaştırmalı Gözlemler ve Bazı Değerlendirmeler, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S. 133, 2017.

Okşar, Mustafa: Hükümet Sistemleri, Önceki Anayasalar ve Özellikle 1982 Anayasası Çerçevesinde Bakanlar Kurulu, Yetkin Yayınları, Ankara, 2013.

Sağlam, Fazıl: Anayasa Hukuku Ders Notları, Yakın Doğu Üniversitesi Yayınları, Lefkoşa, 2013.

Tanör, Bülent: İki Anayasa: 1961-1982, XII Levha Yayınları, İstanbul, 2012.

Tanör, Bülent ve Yüzbaşıoğlu, Necmi: 1982 Anayasası’na Göre Türk Anayasa Hukuku, Beta Yayınları, İstanbul 2009.

Teziç, Erdoğan: Anayasa Hukuku, Beta Yayınları, İstanbul, 2009.

Tunç, Hasan, Bilir, Faruk ve Yavuz Bülent, Türk Anayasa Hukuku, Berikan Yayınevi, Ankara 2011.

Elektronik Kaynaklar

Türkiye Büyük Millet Meclisi Resmî İnternet Sitesi: http://www2.tbmm.gov.tr/ d26/2/2-1504.pdf

Gönenç Levent, “Türkiye’de Hükümet Sistemi Tartışmalarına Kısa Bir Bakış ve Mevcut Hükümet Sisteminin Niteliği”, TEPAV Politika Notu, https://www.tepav. org.tr/upload/files/1303138962-5.Turkiyede_Hukumet_Sistemi_Tartismalarina_Kisa_Bir_Bakis_ve_Mevcut_Hukumet_Sisteminin_Niteligi.pdf (2011).