Türk Rekabet Hukuku Mevzuatında Düzenlenen Uzlaşma Müessesesi

Giriş

24.06.2020 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7246 sayılı “Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”[1] ile 07.12.1994 tarihli, 4054 sayılı “Rekabetin Korunması Hakkında Kanun”da önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu değişikliklerden biri olarak, 4054 sayılı Kanun’un 43. maddesinin başlığı “Soruşturmaya Başlanması, Taahhüt ve Uzlaşma” halini almış ve anılan maddenin üçüncü fıkrasında da değişiklikler yapılarak maddeye yeni fıkralar eklenmiştir.[2]

Söz konusu değişiklikler neticesinde, rekabet ihlallerine yönelik soruşturmaların sebep olacağı “kamusal maliyetlerin azaltılması ile ihlalin ve sürecin hızlı ve kesin bir şekilde sonlandırılması sayesinde elde edilecek kamusal faydalar dikkate alınarak” Avrupa Birliği ile birçok ülke uygulamasında yer alan uzlaşma müessesesi, Türk Rekabet Hukuku mevzuatına kazandırılmıştır.[3]

Belirtmek gerekir ki uzlaşma kavramı, genellikle kartel soruşturmalarında söz konusu olmakta ve uzlaşma kapsamında, ihlali kabul edenlere verilecek cezalarda; başvuru sıraları, uygulanabilecek azami yaptırım gibi ölçütler çerçevesinde belirlenen indirimler yapılmaktadır. Uzlaşma, kavramına ilişkin olarak “savunma haklarının zedelenmesi ve caydırıcılığın azaltılması” şeklindeki gerekçelerle çeşitli eleştiriler yöneltilmekte ise de uzlaşmanın hem ilgililer bakımından hem de rekabet otoriteleri bakımından sağladığı pek çok yarar bulunmaktadır.[4]

Zira, maliyetli bir soruşturma süreci neticesinde, ilgililerin ticari sırlarının ortaya çıkması, kamuoyu nezdindeki imajlarının zedelenmesi ve başta azami ceza olmak üzere çeşitli ağır yaptırımlara maruz kalmaları ihtimal dahilindedir. Keza, dosyaların uzamasının önlenmesi, beraberinde kamu kaynaklarının etkin kullanımını getirmektedir.[5]

1. 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un Konuya İlişkin Hükümleri

4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 43. maddesinin beşinci fıkrasında, soruşturmaya başlanmasından sonra Kurul’un, ilgililerin talebi üzerine veya resen, soruşturma sürecinin hızlı bitirilmesinden doğacak usuli faydaları ve ihlalin varlığına veya kapsamına ilişkin görüş farklılıklarını göz önüne alarak, uzlaşma usulünü başlatabileceği ve hakkında soruşturma başlatılan ve ihlalin varlığı ile kapsamını kabul eden teşebbüs veya teşebbüs birlikleri ile soruşturma raporunun tebliğine kadar uzlaşabileceği düzenlenmiştir.

Yine 4054 sayılı Kanun’da, Kurul’un, hakkında soruşturma açılan taraflara, ihlalin varlığını ve kapsamını kabul ettikleri bir uzlaşma metni sunmaları için kesin bir süre vereceği ve verilen süre geçirildikten sonra yapılan bildirimlerin dikkate alınmayacağı düzenlenmiş olup, ihlal tespitinin ve idari para cezasının yer aldığı bir nihai kararla soruşturmanın sonlandırılacağı hükme bağlanmıştır.

4054 sayılı Kanun’un 43. maddesinin yedinci fıkrası gereğince uzlaşma usulü sonucunda idari para cezasında yüzde yirmi beşe kadar indirim uygulanabilmesi söz konusudur. Bununla birlikte, bu madde uyarınca idari para cezası tutarlarında indirim uygulanmış olmasının, 5326 sayılı Kanun’un 17. maddesinin altıncı fıkrası kapsamında indirim yapılmasına engel teşkil etmeyeceği Kanun’da açıkça hükme bağlanmıştır.

Ayrıca 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da, sürecin uzlaşma ile neticelenmesi halinde, idari para cezası ve uzlaşma metninde yer alan hususların, uzlaşmanın taraflarınca dava konusu yapılamayacağı hüküm altına alınmış olup, Kanun’un 43. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, uzlaşmaya ilişkin diğer usul ve esasların Kurul tarafından çıkarılan yönetmelik ile belirleneceği ifade edilmiştir.

Anılan hüküm uyarınca hazırlanan ve Rekabet Kurulu tarafından 24.06.2021 tarihinde kabul edilen "Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılmasına Yönelik Soruşturmalarda Uygulanabilecek Uzlaşma Usulüne İlişkin Yönetmelik”15.07.2021 tarihli ve 31542 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

2. Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılmasına Yönelik Soruşturmalarda Uygulanabilecek Uzlaşma Usulüne İlişkin Yönetmelik (Uzlaşma Yönetmeliği) Hükümleri

2.1. Uzlaşma Yönetmeliği’nin Amacı ve Kapsamı

Uzlaşma Yönetmeliği'nin 1. maddesi, “Amaç ve kapsam” başlığını taşımakta olup, anılan düzenleme uyarınca bu Yönetmeliğin amacı, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4. ve 6.maddelerinde yasaklanmış davranışlara ilişkin olarak haklarında soruşturma başlatılan teşebbüs veya teşebbüs birliklerinden, ihlalin varlığını ve kapsamını kabul edenlere, 4054 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca uygulanabilecek uzlaşma sürecine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.

Bu Yönetmelik kapsamında uzlaşma kavramı, “ihlalin varlığı ile kapsamını kabul eden taraflara verilecek idari para cezasında indirim uygulanarak soruşturmanın nihai kararla sonlandırılması usulünü” ifade etmektedir.

2.2. Uzlaşmanın Genel İlkeleri

Rekabet Kurulu, soruşturmaya başlanmasından sonra, soruşturma taraflarının talebi üzerine yahut resen uzlaşma usulünü başlatabilmektedir. Kurul, uzlaşma usulünün başlatılmasında, soruşturma sürecinin hızlı şekilde bitirilmesinden doğacak usuli faydalar ile ihlalin varlığını veya kapsamını dikkate alacak olup; bu değerlendirmeyi yaparken, Kurul’un hangi hususları göz önünde bulundurabileceği, Uzlaşma Yönetmeliği’nin 4. maddesinin ikinci fıkrasında şu şekilde belirlenmiştir:

- Soruşturma taraflarının sayısı,

- Soruşturma taraflarının önemli bir kısmının uzlaşmaya başvurup başvurmadığı,

- İhlalin kapsamı ile delillerin niteliği,

- Soruşturma taraflarıyla ihlalin varlığına ve kapsamına ilişkin ortak bir kanaate ulaşmanın mümkün olup olmadığı.

Uzlaşma Yönetmeliği’nde, Kurul’un, ihlalin varlığıyla kapsamını kabul eden soruşturma tarafları ile soruşturma raporunun tebliğine kadar uzlaşabileceği düzenlenmekte olup, uzlaşma usulü sonucunda idari para cezasında yüzde ondan yüzde yirmi beşe kadar indirim uygulanması mümkündür.

Uzlaşma Yönetmeliği’nin 4. maddesinin beşinci fıkrasında, 4054 sayılı Kanun’da hükme bağlandığı üzere, sürecin uzlaşma ile sonuçlanması halinde, idari para cezası ve uzlaşma metninde yer alan hususların, uzlaşmanın taraflarınca dava konusu yapılamayacağına yer verilmiştir.

Yine Uzlaşma Yönetmeliği’nde, Kurul’un, kimi hallerin varlığında, uzlaşma nihai kararına kadar uzlaşma sürecinin tarafların tamamı veya bir kısmı için sonlandırılmasına karar verebileceğine ilişkin düzenleme yer almaktadır. Bu haller, Uzlaşma Yönetmeliği’nin 4. maddesinin altıncı fıkrasında;

- Yürütülmekte olan uzlaşma sürecinden beklenen usuli faydanın sağlanamayacağının veya soruşturma taraflarıyla ihlalin varlığına ve kapsamına ilişkin ortak bir kanaate ulaşmanın mümkün olmadığının anlaşılması,

- Delillerin karartılması tehlikesinin bulunması,

- 12. maddede belirtilen gizlilik yükümlülüğünün yerine getirilmemesi olarak belirtilmiştir.

2.3. Uzlaşma Sürecinin Başlatılması

Uzlaşma sürecinin, soruşturma taraflarının talebiyle başlamasının ilk adımı, soruşturma taraflarının, uzlaşma taleplerini yazılı olarak Kurum’a iletmesidir. Kurul, bu talebi, Uzlaşma Yönetmeliği’nin 4. maddesinin ikinci fıkrası bağlamında “soruşturma taraflarının sayısı, soruşturma taraflarının önemli bir kısmının uzlaşmaya başvurup başvurmadığı, ihlalin kapsamı ile delillerin niteliği, soruşturma taraflarıyla ihlalin varlığına ve kapsamına ilişkin ortak bir kanaate ulaşmanın mümkün olup olmadığı” hususlarını dikkate alarak; (i) kabul edebilir, (ii) reddedebilir, (iii) diğer tarafların da uzlaşma görüşmelerine davet edilmesine karar verebilir.

Uzlaşma Yönetmeliği’nde, tarafların uzlaşma talebinde bulundukları aşamada, isnat edilen ihlalin niteliğinin ve kapsamının ortaya konulması için daha detaylı araştırmaya ihtiyaç duyulması halinde Kurul’un, birinci fıkra kapsamında vereceği kararı erteleyebileceğine ilişkin düzenlemeye yer verilmiştir.

Uzlaşma sürecinin, Kurul tarafından resen başlatılması halinde ise soruşturma tarafları Kurul’ca uzlaşma görüşmelerine davet edilir. Soruşturma tarafları, bu davetin tebliğinden itibaren on beş gün içinde uzlaşma görüşmelerine başlamak isteyip istemediklerini Kurum’a yazılı olarak bildirmek durumunda olup, Uzlaşma Yönetmeliği’nde açıkça belirtildiği üzere, bu süre geçtikten sonra yapılan bildirimler dikkate alınmaz.

2.4. Uzlaşma Görüşmeleri ve Uzlaşma Ara Kararı

Uzlaşma Yönetmeliği’nin 6. maddesine göre, Kurul’un soruşturma taraflarının talebini kabul etmesi halinde veya Kurul’un gönderdiği davetin, soruşturma taraflarınca süresi içerisinde kabul edilmesi üzerine, Kurum ilgili taraflarla uzlaşma görüşmelerini en kısa sürede başlatmakta olup; uzlaşma görüşmelerine başlanılmış olması, uzlaşma taraflarının kendileri hakkında isnat olunan ihlali kabul ettikleri anlamını taşımamaktadır. Uzlaşma taraflarının, uzlaşma metninin sunulmasına kadar uzlaşma sürecinden çekilmeleri mümkündür.

Uzlaşma Yönetmeliği’nin 6. maddesinin üçüncü fıkrasında, birden fazla uzlaşma tarafıyla, uzlaşma görüşmelerine başlanması halinde, bu görüşmelerin ayrı ayrı yürütülmesinin esas olduğu düzenlenmiş olup; uzlaşma görüşmelerinde, soruşturmanın güvenliğinin tehlikeye düşmemesi kaydıyla, uzlaşma tarafının şu hususlarda bilgi edinmesinin sağlanacağına yer verilmiştir:

- Uzlaşma tarafı hakkında ileri sürülen iddiaların içeriği,

- İsnat edilen ihlalin niteliği ve kapsamı,

- Uzlaşma tarafının, isnat edilen ihlalin niteliğine ve kapsamına ilişkin bilgilendirilmesi amacıyla sınırlı olmak ve ticari sırlardan ve gizli bilgilerden arındırılmak kaydıyla, taraf hakkındaki ihlal isnadına dayanak teşkil eden başlıca deliller,

- Sürecin uzlaşmayla neticelenmesi halinde uygulanabilecek indirim oranı,

- Uzlaşma tarafına verilebilecek idari para cezası aralığı.

Ayrıca Uzlaşma Yönetmeliği’nin 6. maddesinin altıncı fıkrası gereğince sayılan bu hususlarda, uzlaşma tarafı, görüşlerini bildirecektir. Uzlaşma Yönetmeliği’nde ayrıca, uzlaşma görüşmelerinin, görüşmelere katılanlar tarafından mutabık kalınan bir tutanakla kayıt altına alınacağı ve bu tutanağın Kurum içi yazışma olarak saklanacağı düzenlenmiştir.

Uzlaşma Yönetmeliği’nin 7. maddesinde yer alan düzenlemeye göre Kurul, uzlaşma görüşmelerinin tamamlanmasının akabinde sürece ilişkin şu hususları ihtiva eden ara kararını verir:

- İsnat edilen ihlalin niteliği ve kapsamı,

- Ceza Yönetmeliği kapsamında hesaplanan azami idari para cezası oranı,

- Uzlaşma usulü sonucunda uygulanacak indirim oranı,

- Varsa Aktif İşbirliği Yönetmeliği kapsamında uygulanacak indirim oranı,

- Verilecek azami idari para cezası oranı ve miktarı,

- Uzlaşma metninin Kuruma gönderlmesi için verilecek ve on beş günü aşmayacak kesin süre,

- Uzlaşma metninin süresi içinde gönderilmemesi halinde, Kurulun ara kararda yer verilen hususlarla bağlı olmayacağı.

Uzlaşma Yönetmeliği’nde ayrıca, Ceza Yönetmeliği kapsamında hesaplanan azami idari para cezasının, teşebbüs ile teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin uzlaşma nihai kararından bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya bunun hesabı mümkün olmaz ise uzlaşma nihai kararı tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve Kurul tarafından tespit edilecek olan yıllık gayri safi gelirlerinin yüzde onunu aşması durumunda; bu oranı aşan para cezalarının, ceza verilecek teşebbüs ile teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin yıllık gayri safi gelirlerinin yüzde onuna indirileceği ve uzlaşma indiriminin bu miktar üzerinden uygulanacağı düzenlenmiştir.

Yine uzlaşma süreciyle beraber, pişmanlık başvurusunun da bulunması halinde, Aktif İşbirliği Yönetmeliği kapsamında belirlenen indirim oranıyla uzlaşma için belirlenen indirim oranının toplanarak birlikte uygulanacağı, Uzlaşma Yönetmeliği’nde düzenlenen bir diğer husustur. Bununla birlikte Uzlaşma Yönetmeliği’ne göre, uzlaşma ara kararında yer verilen hususların uzlaşma taraflarınca müzakere konusu yapılması mümkün değildir.

2.5. Uzlaşma Metni ve Uzlaşma Nihai Kararı

Uzlaşma Yönetmeliğine göre, uzlaşma ara kararında bildirilen hususların, uzlaşma tarafınca kabulü halinde, uzlaşma tarafı şu unsurları ihtiva eden bir uzlaşma metni sunar:

- Uzlaşma tarafının ihlalin varlığını ve kapsamını kabul ettiğine dair açık beyanı,

- Kurul’un uzlaşma tarafına ihlal nedeniyle verebileceği azami idari para cezası oranı ve miktarı ile tarafın uzlaşma usulü çerçevesinde bu ceza oranını ve miktarını kabul ettiği,

- Uzlaşma tarafının hakkındaki iddialar konusunda yeterli derecede bilgilendirildiği ve kendi görüşlerini ve açıklamalarını aktarmak için tarafa yeterli imkân tanındığı,

- İdari para cezasının ve uzlaşma metninde yer alan hususların uzlaşma tarafınca dava konusu yapılamayacağı.

Uzlaşma Yönetmeliği’nde uzlaşma metninin, uzlaşma tarafını temsil etmeye yetkili kişilerce imzalanmak suretiyle yazılı şekilde sunulmasının esas olduğu belirtilmekle beraber, Yönetmeliğe göre uzlaşma metninde var olması gereken ve yukarıda sayılan unsurları içerir beyanın şifahi olarak da sunulması mümkündür. Bu halde, söz konusu beyan, görevli meslek personeli tarafından yazılı hale getirildikten sonra, uzlaşma tarafını temsil etmeye yetkili kişilere teyit ettiririlir ve uzlaşma metni Kurum içi yazışma olarak saklanır.

Uzlaşma Yönetmeliği’nin 8. maddesinin üçüncü fıkrasında, sunulan uzlaşma metninde eksikliklerin var olması halinde, Kurul’ca, taraflara; bir defaya mahsus olmak kaydıyla yedi gün içerisinde bu eksikliklerin giderilmesinin, aksi takdirde sürecin uzlaşma ile sonuçlanmadığının kabul edileceğinin bildirilmesi öngörülmektedir. Bununla birlikte, Uzlaşma Yönetmeliği’nde, usulüne uygun olarak sunulan uzlaşma metninin geri çekilemeyeceği düzenlenmiştir.

Uzlaşma Yönetmeliği’nin 9. maddesinde, uzlaşma metninin Kurum kayıtlarına girmesinden itibaren on beş gün içerisinde, Kurul’ca ihlal tespitinin ve idari para cezasının yer aldığı bir nihai karar ile ilgili taraf bakımından soruşturmanın sonlandırılacağı düzenlenmiştir.

Uzlaşma nihai kararında 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un “Kararlarda Bulunması Gereken Hususlar” başlıklı 52. maddesinde gösterilen hususların yanında, şu unsurlara da yer verileceği belirtilmiştir:

- Uzlaşma tarafı hakkında ileri sürülen iddiaların içeriği,

- İhlalin niteliği ve kapsamı,

- Uzlaşma tarafı hakkında ihlal tespitine dayanak teşkil eden deliller,

- Uzlaşma usulüne göre uzlaşma tarafına uygulanan indirim oranı ve verilen idari para cezası,

- Uzlaşma tarafının ihlalin varlığını ve idari para cezasını kabul ettiği.

Uzlaşma Yönetmeliği’nde ayrıca, soruşturmanın en az bir teşebbüs veya teşebbüs birliği bakımından devam ettiği hallerde, gerekçeli uzlaşma nihai kararının, soruşturma sonunda verilecek nihai kararın alınmasından önce uzlaşma tarafına tebliğ edilmeyeceği düzenlemesine yer verilmiştir. ​​​​​​​

2.6. Uzlaşma Sürecinde Aktif İşbirliği Yönetmeliği’nin Uygulanması

Uzlaşma Yönetmeliği’nin 10. maddesinde, uzlaşma tarafı teşebbüslerin, Aktif İşbirliği Yönetmeliği’nin “Para cezası verilmemesi” başlıklı 4. ve “Para cezalarında indirim” başlıklı 5. maddelerinden yararlanabilmek maksadıyla ayrıca başvuruda bulunmalarının mümkün olduğu belirtilmektedir.

Ancak, uzlaşma metnini sunanlar için, söz konusu metnin Kurum kayıtlarına intikal etmesinin akabinde, Aktif İşbirliği Yönetmeliği kapsamında yapılan başvurular dikkate alınmayacaktır. Şayet süreç, uzlaşma ile neticelenmezse, Aktif İşbirliği Yönetmeliği’nde öngörülen süreler, uygulama alanı bulacaktır. ​​​​​​​

2.7. Sürecin Uzlaşmayla Neticelenmemesi

İlgili taraf bakımından sürecin uzlaşmayla neticelenmediği kabul edilerek, olağan soruşturma usulünün takip edileceği haller, Uzlaşma Yönetmeliği’nde şu şekilde sayılmıştır: (i) uzlaşma tarafının uzlaşma metnini süresi içerisinde göndermemesi, (ii) gönderilen uzlaşma metninde bulunan eksikliklerin süresi içerisinde giderilmemesi, (iii) Kurul’un Uzlaşma Yönetmeliği’nin 4. maddesi kapsamında uzlaşma sürecinin sona erdirilmesine karar vermesi veya (iv) uzlaşma tarafının 6. maddenin ikinci fıkrası doğrultusunda uzlaşma sürecinden çekilmesi.

Uzlaşma Yönetmeliği’nde, sürecin uzlaşma ile neticelenmemesi halinde, uzlaşma görüşmeleri kapsamında uzlaşma tarafınca sunulan bilgi ve belgelerin dosya kapsamından çıkarılacağı ve soruşturma sonucunda alınacak nihai karara dayanak yapılmayacağı düzenlenmiştir.

Bununla beraber, Uzlaşma Yönetmeliği’nde, Kurul’un uzlaşma sürecinin sona erdirilmesine veya uzlaşma talebinin reddedilmesine dair aldığı kararın gerekçesinin, nihai kararda yer alacağı ifade edilmektedir.

Uzlaşma Yönetmeliği’nde ayrıca sürecin uzlaşma ile neticelenmemesi, Kurul’un gönderdiği uzlaşma davetinin kabul edilmemesi veya süresi içerisinde bu davete cevap verilmemesi hallerinde tekrar uzlaşma talebinde bulunulamayacağı belirtilmektedir. ​​​​​​​

2.8. Gizlilik Yükümlülüğü

Uzlaşma Yönetmeliği’nin 12. maddesi “Gizlilik yükümlülüğü” başlığını taşımakta olup, düzenlemeye göre uzlaşma tarafı, uzlaşma görüşmelerinin içeriğini ve bu görüşmeler kapsamında erişmiş olduğu bilgi ve belgeleri, şayet mevcutsa diğer soruşturma tarafları açısından verilecek nihai karara dek gizli tutmakla yükümlüdür.

Gizlilik yükümlülüğünün ihlal edildiği, uzlaşma nihai kararından sonra tespit edilirse söz konusu karar geri alınarak ilgili teşebbüs veya teşebbüs birliği hakkında yeni bir soruşturma başlatılabilir. Bu takdirde anılan ihlal, yeni soruşturma bakımından ağırlaştırıcı unsur olarak kabul edilebilir.

Sonuç

Avrupa Birliği mevzuatında ve pek çok ülke uygulamasında yer alan uzlaşma müessesesinin Türk Rekabet Hukuku mevzuatına kazandırılması, soruşturma sürecinin kısa süre içerisinde sonuçlandırılması ve bunlara ilişkin dava süreçlerinin neden olacağı kamusal maliyetlerin azaltılması açısından önemlidir.

Bununla birlikte kanaatimizce, uzlaşma sonrası ceza indirimi ile ilgili olarak belirlenen yüzde 25’lik limit yükseltilerek uzlaşma müessesesi daha motive edici hale getirilebilir. Bunun yanı sıra, uzlaşma başvurusu için son tarih olarak soruşturma raporunun tebliğinden sonraki bir aşamanın belirlenmesi ile teşebbüslerin daha isabetli kararlar vermeleri temin edilebilir. Sonraki aşamalarda uzlaşma bakımından, indirim oranında kademelendirme öngörülebilir. Böylece, teşebbüse ileriki aşamalarda da uzlaşmayı değerlendirme imkânı sunulmuş olur kanaatindeyiz.

Ayrıca son olarak, Uzlaşma Yönetmeliği’nin geçici 1. maddesi gereğince, bu Yönetmelik hükümlerinin, yürürlüğe girmesinden önce başlatılan ancak soruşturma raporu henüz tebliğ edilmemiş olan soruşturmalar bakımından da uygulanacağı belirtilmelidir.

-------------