Cumhurbaşkanlığına bağlı Devlet Denetleme Kurulu'nun görev ve yetkileri, Anayasanın 108. maddesinde düzenlenmiştir. Bir hukuk devletinde olması gereken, şeffaflık ve denetimdir. “Devlet Denetleme Kurulu'nun Görevden Uzaklaştırma Yetkisi” başlıklı yazımızda, bu konu bazı yönleri ile ortaya koyulmuştur.
Yeni yönetim sisteminde Cumhurbaşkanının yegane icracı yürütme organı sayıldığı, bakanların birer atanmış bürokrat olarak kabul edildiği, bakanları göreve atama ve görevden alma yetkisinin münhasıran Cumhurbaşkanında olduğu, bu kapsamda; parlamenter sistemin terk edildiği, üçlü ve ikili atama kararnameleri kullanılmadığı, hatta yasama organı olan Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin de temsili demokrasinin bir gereği olarak halk adına etkin denetim yapabilme yetkisinin azaltıldığı, bu anlamda “kuvvetler ayrılığı” ilkesinin, hem yasama ve hem de yargı organları aleyhine bozulduğu, demokratik hukuk devleti pratiğinin bundan olumsuz etkilendiği izahtan varestedir.
Anayasa m.108'e göre; Cumhurbaşkanının isteği üzerine Devlet Denetleme Kurulu'nun tüm kamu kurum ve kuruluşları ile Anayasa m.108/1'de sayılan kuruluşları, kamuya yararlı dernekler ile vakıflarda her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetleme yapabilme yetkisi bulunup, bu kapsama Türkiye Barolar Birliği ve barolar dahil yargı organları, Yüksek Öğretim Kurulu ile üniversiteler ve belediyeler girmemektedir.
5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 2. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, denetlemenin; denetim, inceleme, araştırma ve soruşturma faaliyetlerini kapsadığı ve (e) bendinde de; idari soruşturmanın, 5 sayılı CB kararnamesinin kapsamına giren kurum ve kuruluşlar ile diğer birim ve işlerdeki görevlilerin, Ceza ve Disiplin Hukukundan ve diğer mevzuattan doğan sorumluluklarının tespit edilmesi olarak tanımlandığı görülmektedir.
2443 sayılı Devlet Denetleme Kuruluna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun’un “Görevden uzaklaştırma” başlıklı 6. maddesine göre; “İlgili Kurul üyesi veya denetçi;
a) Denetlemeler sırasında denetimi güçleştiren veya engelleyen davranışlarda bulunan,
b) Görevde kalması halinde kamu zararını artıracağı anlaşılan,
c) Suç delillerini karartacağı anlaşılan,
ç) Kamu hizmetinin gerekleri yönünden görevi başında kalmasında sakınca görülen,
Her kademe ve rütbedeki görevliler hakkında görevden uzaklaştırma tedbirinin uygulanmasını yetkili makamlara önerebilir, memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında bu tedbiri uygulayabilir.
Görevden uzaklaştırma tedbirine ilişkin gerekçeli yazı, görevden uzaklaştırılanın atamaya yetkili amirine, Kurul Başkanına ve diğer ilgililere bildirilir.
Denetlemeler sırasında görevden uzaklaştırma gerekçesinin ortadan kalkması, denetlemeler sonunda suç işlendiğinin belirlenememesi veya disiplin yönünden memurluktan çıkarma dışında bir ceza önerilmesi halinde, ilgili denetim veya soruşturma grubunca hazırlanacak yazı veya rapor üzerine, görevden uzaklaştırılan, atamaya yetkili amir tarafından derhal görevine başlatılır.
Görevden uzaklaştırma tedbiri uygulamasına ilişkin iş ve işlemler öncelikle tamamlanır”.
Görüleceği üzere; 2243 sayılı Kanunun 6. maddesinde sadece soruşturmanın başlatılması ile ilgili değil, denetim, inceleme ve araştırma kapsamında da DDK üyesi veya denetçisi tarafından denetlenen kurum veya kuruluşta çalışan kişinin tedbiren görevden uzaklaştırılabileceği, bunun için süreye bağlı olarak bir idari soruşturmanın başlatılmasından bahsedilmediği, fakat denetlemeler sırasında görevden uzaklaştırmaya dayanak olan sebebin ortadan kalktığının DDK’nın ilgili denetim veya soruşturma birimi tarafından hazırlanacak yazı veya raporla ortaya koyulması halinde, görevden uzaklaştırılan kişinin, atamaya yetkili amir tarafından derhal görevine başlatılacağı anlaşılmaktadır.
Görevden uzaklaştırma ve göreve iade, DDK’nın yetki ve tasarrufuna bırakılmış olup, atamaya yetkili amir yalnızca bunların gereğinin yerine getirilmesi ile yetkili kılınmış ve amire bir söz hakkı tanınmamıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 138. maddesinde, görevden uzaklaştırmaya yetkili olanların; atamaya yetkili amirler, bakanlık ve genel müdürlük müfettişleri, illerde valiler ve ilçelerde kaymakamlar olarak sıralanmıştır. Kaymakamın, ilçe idare şube başkanını görevden uzaklaştırırken valinin muvafakatini alması gerekir.
657 sayılı Kanunun 139. maddesinde ise; “Görevinden uzaklaştırılan Devlet memurları hakkında görevden uzaklaştırmayı izleyen 10 iş günü içinde soruşturmaya başlanması şarttır.
Memuru görevden uzaklaştırdıktan sonra memur hakkında derhal soruşturmaya başlamayan, keyfi olarak veya garaz veya kini dolayısıyla bu tasarrufu yaptığı, yaptırılan soruşturma sonunda anlaşılan amirler, hukuki, mali ve cezai sorumluluğa tabidirler”.
139. maddede memura teminat getirildiği, görevden uzaklaştırılan devlet memuru hakkında görevden uzaklaştırmayı izleyen 10 iş günü içerisinde soruşturmaya başlanması şartının arandığı, aksi halde görevden uzaklaştırmanın dayanaksız kalacağı, yine gereksiz ve gerekçesiz şekilde memurun görevden uzaklaştırılması halinde, buna sebebiyet veren amirlerin sorumluluğunun doğacağı ifade edilmiştir. Bu teminatın, DDK’nın denetimleri için getirilmediği görülmektedir.
Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurların bağlı oldukları 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 138. ve 139. maddelerine göre, haklarında soruşturma açılması düşünülen veya açılan memurların görevlerinden kimler tarafından uzaklaştırılabilecekleri, bilhassa atamaya yetkili amirin memuru görevden uzaklaştırma konusunda yetkili kılındığı, memurun görevden uzaklaştırılmasının keyfi yapılamayacağının belirtildiği, aksi halde memuru görevden uzaklaştırma tasarrufunda bulunan amirin hukuki, mali ve cezai sorumluluğunun olacağı,
657 sayılı Kanunda yer alan bu hükümlerin, "memurun teminatı" olarak kabul edildiği, nitekim DDK yönünden de incelemeye tabi tutulan bir kamu kurumu veya kuruluşunda çalışan memurun görevinden geçici olarak uzaklaştırılması gerekmekte ise, bunun idari soruşturmayı ve incelemeyi yürüten DDK yetkilisi tarafından memurun atamaya yetkili amirinin teklif edilebileceğinin, ancak atamaya yetkili amirin bu teklifin gereğini yerine getirmemekte serbest olduğu kabul edildiği halde, DDK ile ilgili yapılan son yasal düzenlemeye göre, DDK adına bir kamu kurulunda veya kuruluşunda idari soruşturma ve inceleme yürüten DDK yetkilisinin, o yerde çalışan memuru atamaya yetkili amirine teklif niteliğinde isteğini iletmeden, doğrudan memuru geçici olarak görevinden uzaklaştırmaya yetkili kılındığı, bununla memurun teminatının memurun elinden alındığı,
Cumhurbaşkanlığı adına denetim yetkisi yürüten ve sadece Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olan DDK’nın, kamu kurumu veya kuruluşunun idari bakımdan soruşturulması ve denetiminde o kurumda veya kuruluşunda çalışan herhangi bir memurun duyduğu lüzum üzerine görevden uzaklaştırabilmesi mümkün hale getirilmiş olup, uzaklaştırma konusunda kimin DDK’dan yetkili olduğunun net olarak belirtilmediği gibi, uzaklaştırmanın keyfiliğine veya gerekçesine bağlı olarak DDK üyesine ve denetim yetkisini kullanan denetçiye sorumluluk yüklenmediği,
657 sayılı Kanunun 138. maddesinde öngörülen sıralı amirlerin deyim yerinde ise devreden çıkarıldıkları, gerek bu madde ve gerekse 138. madde ile memura sağlanan güvencenim bertaraf edildiği, bu yolla memurluk teminatının zarara uğradığı, Devlet adına hareket eden, bu yolla topluma hizmet eden memur üzerinde baskının artırıldığı, her ne kadar görevden uzaklaştırma tedbirine karşı yargı yolunun açık olduğu söylense de, somutlaşmış şekil ve şartlardan yoksulluğu gündeme getirdiği memur teminatsızlığının öne çıkartıldığı, bu yönü ile Anayasanın 2. ve 129. maddelerinin ihlal edildiği, DDK’ya memuru görevden uzaklaştırma yetkisi tanıyan yasal düzenlemenin Anayasaya aykırı olduğu,
İzahtan varestedir.
Anayasa m.104/17 ile Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerini sınırlayan hüküm incelendiğinde; Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile memurların soruşturulmasının ve bu kapsamda görevden uzaklaştırılmasının düzenlenemeyeceğini, bunun 657 sayılı Kanunun 138. ve 139. maddelerde düzenlendiği, konu ile ilgili yasal düzenleme olduğu, bunun yanında temel hak ve hürriyetleri kısıtlayan tedbirlerin de ancak kanunla uygulanabileceği, "Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması" başlıklı Anayasa m.13'ün de dikkate alınması gerektiği, DDK tarafından memurun geçici olarak görevden uzaklaştırılmasının Anayasada dayanak olmak ve konu ile ilgili öngörülebilir, bilinebilir yasal düzenleme bulunması kaydıyla mümkün olabileceği, bu tür bir tedbirin Anayasa m.108/1 çerçevesinde uygulanabilmesi için ilgili kanun hükmünün net ifadeler içermesinin zorunlu olduğu, kimisine göre anayasa m.108'in öngördüğü idari soruşturma ve inceleme sırasında DDK’nın sadece bu tür bir tedbirin tatbikini atamaya yetkili amirden isteyeceğinin, teklifi iletebileceğinin savunulduğu, fakat Anayasa m.108'in soruşturma ve incelemeye tabi kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar hakkında tedbir tatbikini de içine aldığı, ancak bunun "hukuk devleti" ilkesi uyarınca keyfi olamayacağı, ilgili yasa hükmünün açık, öngörülebilir, bilinebilir olması gerektiği tartışmasızdır.
Değerlendirmemiz
Cumhurbaşkanına bağlı olarak kurulan ve Cumhurbaşkanının isteği üzerine geniş bir idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetleme yetkisi ile donatılan Devlet Denetleme Kurulu esasen denetleme yetkisi kapsamına giren kurum ve kuruluşları denetlemesi gerektiği, burada çalışanların idari ve disiplin bakımından denetimi konusunda yetkilendirilmediği, Anayasanın 108. maddesinin bu şekilde düzenlendiği, “normlar hiyerarşisi” prensibini ortaya koyan Anayasa m.11 gereğince de, kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasaya aykırı olamayacağı, bu bakımdan “evleviyet” ilkesinin varlığından hareketle Anayasa m.108’in kapsamına giren kurum ve kuruluşların denetlenmesinin yanında, burada çalışanların da bireysel denetimlerinin yapılabileceği, hatta bu kişiler yönünden görevden uzaklaştırma tedbiri gibi bir yaptırımın tatbik edilebileceği, bunun deyim yerinde ise işin doğasında bulunduğu, bu bakımdan 2243 sayılı Devlet Denetleme Kuruluna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun ve 5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nu karşı karşıya getirmenin bir gereğinin olmadığı fikri ileri sürülebilir.
Bu görüşe katılmanın mümkün olmadığını ifade etmek isteriz. Konu ile ilgili Anayasa hükümleri; başta “hukuk güvenliği” ilkesini güvence altına alan Anayasa m.2, “Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü” başlıklı Anayasa m.11, “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması başlıklı Anayasa m.13, Cumhurbaşkanının görevlerini sınırlayan Anayasa m.104/17, “Devlet Denetleme Kurulu” başlıklı Anayasa m.108, kamu hizmeti görevlileri ile ilgili hükümleri düzenleyen, genel ilkeleri belirleyen, görev ve sorumluluklar ile disiplin kovuşturulmasında güvenceyi tanımlayan Anayasa m.128 ve m.129’u muhakkak dikkate alıp değerlendirmek gerekir.
Anayasa m.108’in Devlet Denetleme Kurulu’nu düzenlediği doğrudur, fakat burada Anayasanın yukarıda belirttiğimiz hükümlerini bir kenara koymak suretiyle memurlar ile diğer kamu görevlilerinin disiplin soruşturması, idari ve adli tahkikatları konusunda güvenceleri gözardı etmek, bunları Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile aşabilmek mümkün değildir.
5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 2. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi ile 2443 sayılı Kanunun 6. maddesi Anayasaya aykırıdır.
Bir defa Anayasanın 108. maddesinde sayılan kurum ve kuruluşlar dışında, bunların tüzel kişilikleri ve birer müessesse olarak faaliyetleri haricinde, bu yerlerde çalışanların disiplin ve idari soruşturmaları konusunda Devlet Denetleme Kurulu’na yetki tanınmamıştır. Anayasanın 108. maddesi; Devlet Denetleme Kurulu’nun denetlemesi kapsamına giren kurum ve kuruluşlarda çalışanlarla ilgili, 5 sayılı CBK m.2/1-e’de belirtilen şekilde idari soruşturma yapabilme yetkisi vermemiştir. Bu tür bir düzenleme; Anayasa m.2’ye, m.11’e, m.13’e, m.104/17’ye, m.108’e, m.128’e ve m.129’a aykırıdır. Aynı şekilde; 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 40. maddesinin Anayasaya aykırılığının yanında, Devlet Denetleme Kurulu üyesine veya denetçisine tanınan memuru, kamu görevlisini veya Kurulun denetleme yetkisi kapsamına giren yerlerde çalışanların, atamaya yetkili amirin tasarrufu olmaksızın, doğrudan Kurulun üyesi veya denetçisi tarafından görevden uzaklaştırılması da Anayasaya aykırıdır.
Hukuk sistemi; bilhassa memurlar ve diğer kamu görevlileri ile belli kurum ve kuruluşlarda çalışanlar yönünden teminatlar öngörmüş, DDK tarafından bu yerlerin denetlenmesinin dışında, bu yerlerde çalışanların disiplin ve idari bakımdan bireysel denetimlerinde farklı bir yöntem izlemiş, bu konuda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümleri özel hükümler olarak yürürlükte olup, bu yasal düzenlemeler dayanağı Anayasa m.128 ve m.129’dur.
Ayrıca; 2443 sayılı Kanunun 6. maddesinde, 657 sayılı Kanunun 139. maddesinde öngörülen memur teminatının da bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu sebeple; DDK’nın denetlemelerinde tedbir mahiyetinde görevden uzaklaştırmanın gerekli olması halinde, bunun DDK üyesi veya denetçisi tarafından memurun veya ilgilinin atamaya yetkili amirine iletilmesi, bu konuda takdirin amire bırakılması, 657 sayılı Kanun ile 4483 sayılı Kanun ve Anayasa m.108’in kapsamına giren yasal düzenlemeler çerçevesinde hareket edilmesi isabetli olacaktır. Görevden tedbiren uzaklaştırma ve göreve iade konusunda usulde paralellikten vazgeçilmemeli, görevden uzaklaştırılanın göreve iade edebilmesi ve bunun yanında iadenin görevden uzaklaştıranın sıralı amirine de ait olması gerekir.
(Bu makale, sayın Prof. Dr. Ersan ŞEN tarafından www.hukukihaber.net sitesinde yayınlanması için kaleme alınmıştır. Kaynak gösterilse dahi makalenin tamamı özel izin alınmadan kullanılamaz. Ancak alıntılanan makalenin bir bölümü, aktif link verilerek kullanılabilir. Yazarı ve kaynağı gösterilmeden kısmen ya da tamamen yayınlanması şahsi haklara ve fikri haklara aykırılık teşkil eder.)
