I. GİRİŞ
İdari ve mali özerkliği bulunan Sermaye Piyasası Kurulu, kamu tüzel kişiliğini haiz bir üst kuruldur. Sermaye Piyasası Kurulu'nun; Anayasa madde 123 fıkra 2'de yer verilen “İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.” ifadesinin kapsamında yer alıp almadığı tartışmaya açık bir husustur.[1]
II. İDARİ VESAYET KAVRAMI
Anayasa madde 127 fıkra 5'te idari vesayet yetkisinin amacı ve niteliği belirtilmiştir. İdari vesayet, merkezi idare ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlamayı hedefleyen bir yetkidir.[2] İdari vesayet; merkezi idareye, yerinden yönetim kuruluşları üzerinde belirli sınırlar çerçevesinde denetim imkânı sağlar ve kanunda açıkça öngörülmüş hallerde kullanılır. İdari vesayet yetkisi; işlemler, organlar ve kişiler üzerinden gerçekleştirilebilir.
Anayasa sadece mahalli idareler üzerindeki idari vesayet yetkisi düzenlemiştir. Ancak gerek yargı kararları gerekse idare hukuku doktrini idari vesayetin sadece mahalli idarelerle sınırlı olmadığını kabul etmektedir.[3]
2017 yılında yapılan Anayasa değişikliği sonrasında cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile idari vesayet yetkisinin tanınıp tanınamayacağı tartışmaları başlamıştır. Bu tartışmanın temelinde cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin normlar hiyerarşisindeki yerinin tartışmalı olması yatmaktadır. Tartışmaya dair öğretide farklı görüşler ortaya çıkmıştır. Bu görüşleri iki başlık altında incelemek mümkündür:
1. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanunla eşdeğerdir:
Doktrinde Ergül, kanun ile cumhurbaşkanlığı kararnamesi çatışması halinin düzenlenmesini kanun ile cumhurbaşkanlığı kararnamesinin eşdeğer olduğunun göstergesi olarak yorumlamıştır. Ergül bu görüşünü, norm çatışmasının ancak denk statüdeki normlar için geçerli olacağını savunarak açıklamıştır.[4] Bu görüş çerçevesinde cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile idari vesayet yetkisinin verilebileceğini kabul etmek gerekir.
2. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kanun altı değerdedir:
Yıldırım’a göre, Anayasa madde 124 ve 137’de, “tüzük” kelimesi yerine “cumhurbaşkanlığı kararnamesi” kelimesinin getirilmesi, cumhurbaşkanlığı kararnamesinin normlar hiyerarşisinde kanun altında olması gerektiğini göstermektedir.[5]
B. İLKELER
İdari teşkilata hâkim olan temel ilkeler;
1. Merkezden yönetim ilkesi
2. Yerinden yönetim ilkesi
3. Kamu tüzel kişiliği ilkesi
4. İdarenin bütünlüğü ilkesi şeklinde sıralanabilir.
Anayasa madde 127 fıkra 5'te idari vesayet kavramının “idarenin bütünlüğü ilkesi” çerçevesinde değerlendirilmesi gerekliliği vurgulanmıştır. Ayrıca Anayasa madde 123 fıkra 1'de idarenin bütünlüğüne atıf yapılmıştır. Bu hükümlerle Anayasa koyucu idarenin bütünlüğü ilkesini anayasal bir ilke olarak kabul etmiştir.
Anayasa madde 123 fıkra 2 merkezi ve yerinden yönetim ayrımına dikkat çekmektedir. Üniter bir devlet olan Türkiye Cumhuriyeti'nde bu parçalı yapıdaki denge ilkelerle sağlanmaktadır. İdarenin bütünlüğü ilkesinin amacı da bu dengeyi oluşturmak ve korumaktır. Adı geçen ilkeyi sağlamak için kullanılan iki temel hukuki araç idari vesayet ve hiyerarşidir.[6] [7] Bu hukuki araçlar vasıtası ile merkezî idareye yerinden yönetimler üzerinde denetim yetkisi verilmekte ve bu yolla yerinden yönetimlerin bağımsızlığının önüne geçilmektedir.
C. ÖZELLİKLER
İdari vesayetin özelliklerine değinilmesi hem sonraki başlıkların daha iyi anlaşılabilmesi hem de şimdiye kadar verilen bilgilerin tamamlayıcı nitelikte olması bakımından önem arz etmektedir.
1. İdari vesayet yetkisinin istisnai olması: Hiyerarşinin aksine genel bir yetki olmayan idari vesayet yetkisi belirli koşullarda verilir.
2. İdari vesayet yetkisinin kanunla verilmesi: Bu özellik Anayasa madde 127 fıkra 5'te açıkça vurgulanmıştır.
3. İdari vesayet yetkisinin dar yorumlanması: İstisnaların dar yorumlanması genel bir ilkedir. Bu sebeple idari vesayet yetkisinin dar yorumlanması gerekir.
4. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının idari vesayet denetimine tabi olması: Anayasa madde 135 fıkra 5 kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde devletin idari ve mali denetim yetkisini belirtmektedir. Bu maddede belirtilen denetim, bir vesayet denetimi olarak kabul edilir.[8]
5. İdari vesayet yetkisinin devredilmezliği: İdari vesayet yetkisi, hangi merkezi idare birimine verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılır.[9] Yetki devri yapılamaz.
III. SERMAYE PİYASASI KURULU VE SERMAYE PİYASASI KANUNU
A. AMAÇ
Sermaye Piyasası Kurulu, 1981 yılında Sermaye Piyasası Kanunu ile yatırımcıların haklarını korumak amacıyla kurulmuştur.[10] Sermaye Piyasası Kanunu madde 1'de kanunun amacı; piyasasın güvenilir, şeffaf ve istikrarlı olmasını sağlamak ve sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olarak tanımlanmıştır. Sermaye Piyasası Kurulu; düzenleyici işlem yapma, yaptırım uygulama gibi ekonomik idare hukuku yetkileri olarak adlandırılabilecek kamusal yetkiler kullanmaktadır.[11]
B. İDARİ TEŞKİLAT AÇISINDAN SERMAYE PİYASASI KURULU
İdari teşkilât kendi içerisinde merkezî idare ve yerinden yönetim kuruluşları olarak ikiye ayrılmaktadır. Yerinden yönetim kuruluşları kendi içerisinde yer yönünden yerinden yönetim hizmet yönünden yerinden yönetim ve kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olarak ayrılmaktadır. Hizmet yönünden yerinden yönetimler de kendi içerisinde millî ve mahalli kamu kurumları olarak ikiye bölünmüştür.[12] Millî kamu kurumlarını faaliyetlerine göre;
1. İdari kamu kurumları
2. İktisadî kamu kurumları
3. Sosyal ve kültürel kamu kurumları
4. Bilimsel ve teknik kamu kurumları
5. Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumları: Bağımsız idari otoriteler
6. Cumhurbaşkanlığı ofis başkanları olarak sınıflandırmak mümkündür.[13]
Bağımsız idari otoriteler; sermaye piyasası, bankacılık gibi hassas alanlarda düzenleme ve denetleme yaparlar.[14] [15] Bu hassasiyet sebebiyle ekonomideki düzenleyici ve denetleyici rol, devlet bünyesi dışındaki bu kurumlar tarafından gerçekleştirilmeye başlamıştır.[16]
Bağımsız idari otoritelerin tabi oldukları tek bir hukuk rejimi bulunmamakla birlikte bu otoritelerin sahip olduğu bazı ortak özelliklerden söz etmek mümkündür. Bu ortak özellikler; kamu tüzel kişiliğine sahip olma[17], kamu kurumu olma, düzenleme yetkisine sahip olma ve ilgili veya ilişkili kurum olma şeklinde sıralanabilir.[18]
Bağımsız idari otoritelerin yetkileri;
1. Düzenleme yetkisi: Bağımsız idari otoriteler görev alanlarında düzenleyici işlemlerle kurallar koymaktadırlar. Anayasa madde 124 uyarınca, kamu tüzel kişilerinin görev alanları ile ilgili olarak yönetmelik yapma yetkileri bulunmaktadır.[19]
2. Denetim yetkisi: Bağımsız idari otoriteler, yaptıkları düzenlemelere uyulup uyulmadığını denet yaptıkları düzenlemelere uyulup uyulmadığını denetler.
3. Yaptırım uygulama yetkisi: Denetim sonucunda bağımsız idari otoriteler yaptırım uygulama yetkisine sahiptir.
“Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” yan başlıklı Anayasa madde 135 ile “İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği” yan başlıklı Anayasa madde 123, bu kurumların niteliğini, tabi oldukları ilkeyi ve tüzel kişiliklerini ortaya koymaktadır. Kamu tüzel kişiliği 2017 Anayasa değişikliği öncesinde kanunla kurulabilirken, 2017 Anayasa değişikliği sonrasında kanun ve cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kurulabilir hâle gelmiştir. 1 numaralı cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kamu tüzel kişiliğine haiz, özel bütçeli cumhurbaşkanlığı ofislerinin kurulması bu duruma örnektir.[20]
Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumları ağırlıklı olarak 90'lı yıllarda kurulmuştur. Bu kurumlar hizmet yönünden yerinden yönetim idarelerinden farkı olarak kamu tüzel kişiliğine sahip olduklarından merkezin üzerlerinde hiyerarşi denetimi yoktur. Bu kurumlar üzerinde idari vesayet denetiminin olmayacağı da kuruldukları dönemde kabul edilmiştir. Buradaki amaç ekonomik alanda ve temel hak ve özgürlükler alanındaki bu kurumların özellikle siyasî çıkar gruplarının etkisi altında kalmaları önlemek, özerklik sağlamaktır. Ne var ki günümüzde bu özerklik söz konusu değildir. Öğretide kimi idare hukukçuları bu kurumlar üzerinde idari vesayet denetiminin olmaması gerektiğini savunmaktadır. Bu kurumlar üzerinde idari vesayet denetiminin olması gerektiğini savunan görüşler de mevcuttur.
C. SERMAYE PİYASASI KANUNU VE İDARİ VESAYET DENETİMİ İLİŞKİSİ
Yukarıda belirtildiği üzere Sermaye Piyasası Kurulu tüzel kişiliğe haiz olduğundan merkezi idare içerisinde değerlendirilemez. Bu sebeple hiyerarşi denetimine tabi tutulamaz. Hiyerarşinin olmadığı Sermaye Piyasası Kanunu madde 117 fıkra 2'de vurgulanmıştır. Aynı hükümde Sermaye Piyasası Kurulu’nun; kamu tüzel kişiliğine, idari ve mali özerkliğe sahip olduğu, yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak yerine getirdiği açıkça ifade edilmiştir.
Önceki dönemlerde bağımsız idari otoritelerin idarî vesayet denetimine tabi olmadıkları kabul edilmekte idi.[21] Ancak günümüzde bu görüş değişmiştir. Yukarıda düzenleyici ve denetleyici kamu kurumlarının özerkliklerinden artık bahsedilemeyeceğine değinmiştir. Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumlarından olan Sermaye Piyasası Kurulu için de aynı denetim söz konusudur. Derdiman idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde kanunla belirtilmeyen durumlarda dahi Anayasa madde 3 fıkra 1 ve Anayasa madde 123 fıkra 1'i esas alarak denetimin yapılabileceğini belirtmiştir.[22] Ancak Sermaye Piyasası Kanunu Tasarısı ile Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu'nun muhalefet şerhinde denetim olmaması gerektiği görüşüne de yer verilmiştir. Bu görüşü savunanlar gerekçe olarak liberal ekonomiyi göstermişlerdir.[23]
IV. SONUÇ
Düzenleyici kamu kurumlarına verilen bağımsızlık, onların denetleme dışında olduğu anlamına gelmemektedir. Bu bağımsızlık; kurulların görevlerini yerine getirmelerini sağlamak ve ekonomi gibi kamu yaşamanda önem teşkil eden alanlarda tarafsızlığın sağlanmasıdır.
KAYNAKÇA
Alan Bayram Volkan, “Sermaye Piyasası Kurulu'nun İdari Yaptırım Yetkisinin İdarenin Takdir Yetkisi Kapsamında Değerlendirilmesi ve Yargısal Denetimi”, https://openaccess.iku.edu.tr/bitstream/handle/11413/4550/Bayram%20Volkan%20Alan.pdf?sequence=1&isAllowed=y (Erişim Tarihi: 08.05.2020)
Barın, Taylan, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Normlar Hiyerarşisindeki Yeri Sorunu”, http://www.kamuhukukculari.org/upload/dosyalar/Taylan_Barn_.pdf (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
Çağlayan Ramazan, İdare Hukuku Dersleri, Ankara: Adalet, 2014.
Derdiman Ramazan Cengiz, “1982 Anayasamıza Göre Kamu Kurumları Üzerindeki Vesayet Denetimi”, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/1982-anayasamiza-gore-kamu-kurumlari-uzerindeki-vesayet-denetimi/ (Erişim Tarihi: 20.01.2024)
Gözler Kemal/Kaplan Gürsel, İdare Hukukuna Giriş, 12. Bs., Bursa: Ekin, 2019.
Gündüz Fatma Ebru, “Anayasa Mahkemesi Kararlarına Göre İdari Vesayet”, Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 20, Sayı: 33, 2015, https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/214066 (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
Kutlu Gürsel, Meltem, “Sermaye Piyasası Kurulu'nun Denetimi”, https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/756909 (Erişim Tarihi: 20.01.2024)
“Sermaye Piyasası Kanunu Tasarısı ile Plan ve Bütçe Komisyon Raporu”, Sayılı Kanun, https://sayilikanuncom.files.wordpress.com/2013/02/6362.pdf (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
“Sermaye Piyasası Kurulunun Oluşumu, Sermaye Piyasası Kurulu”, https://www.spk.gov.tr/Sayfa/Index/0/0 (Erişim Tarihi:08.05.2020)
Sevgili Gençay Fatma Didem, “Kanun ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Karşılıklı Mahfuz Alanları Meselesi Türkiye-Fransa Karşılaştırmalı Çalışma”, http://www.kamuhukukculari.org/upload/dosyalar/Taylan_Barn_.pdf, (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
Sobacı Mehmet Zahid, “Türkiyedeki Düzenleyici Kuruluşların İdari Yapı İçerisindeki Rolü”, Osmaniye Korkut Ata Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt 2, Sayı 1, 2018, http://static.dergipark.org.tr/article-download/5ead/65a8/1bf9/5b362ed58a1a5.pdf? (Erişim Tarihi: 09.05.2020)
----------------
[1] Kutlu Gürsel Meltem, “Sermaye Piyasası Kurulu'nun Denetimi”, DergiPark Akademi, https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/756909 (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
[2] Kemal Gözler/Gürsel Kaplan, İdare Hukukuna Giriş, Bursa: Ekin, 2019, s.50.
[3] Gündüz Fatma Ebru, “Anayasa Mahkemesi Kararlarına Göre İdari Vesayet”, DergiPark Akademi, https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/214066 (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
[4] Barın Taylan, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Normlar Hiyerarşisindeki Yeri Sorunu”, Kamu Hukukçuları Platformu, http://www.kamuhukukculari.org/upload/dosyalar/Taylan_Barn_.pdf (Erişim Tarihi 20.01.2024).
[5] Sevgili Gençay, Fatma Didem, “Kanun ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Karşılıklı Mahfuz Alanları Meselesi Türkiye-Fransa Karşılaştırmalı Çalışma”, Kamu Hukukçuları Platformu, http://www.kamuhukukculari.org/upload/dosyalar/Taylan_Barn_.pdf (Erişim Tarihi 20.01.2024).
[6] Gözler/Kaplan, a.g.e, s.30, 46, 47, 49.
[7] AYM, idarenin bütünlüğünü sağlayan üçüncü hukuki aracın yetki genişliği olduğunu belirtmiştir. AYM, E. 2005/32, K. 2007/3, http://kararlaryeni.anayasa.gov.tr/ (Erişim Tarihi: 07.05.2020).
[8] Ramazan Çağlayan, İdare Hukuku Dersleri, Ankara: Adalet, 2014, s. 94.
[9] Gündüz Fatma Ebru, a.g.e, DergiPark Akademi, https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/214066 (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
[10] “Sermaye Piyasası Kurulunun Oluşumu, Sermaye Piyasası Kurulu”, https://www.spk.gov.tr/Sayfa/Index/0/0 (Erişim Tarihi:08.05.2020)
[11] Kutlu Gürsel Meltem, “Sermaye Piyasası Kurulu'nun Denetimi”, DergiPark Akademi, https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/756909 (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
[12] Gözler/Kaplan, a.g.e, s.120.
[13] Gözler/Kaplan, a.g.e, s.120.
[14]Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu madde 3/c, madde12
[15] Gözler/Kaplan, a.g.e, s.121.
[16] Sobacı Mehmet Zahid, “Türkiyedeki Düzenleyici Kuruluşların İdari Yapı İçerisindeki Rolü”, DergiPark Akademi, http://static.dergipark.org.tr/article-download/5ead/65a8/1bf9/5b362ed58a1a5.pdf? (Erişim Tarihi: 09.05.2020)
[17] Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur. Anayasa madde 123 fıkra 3
[18] Gözler/Kaplan, a.g.e, s.125-128
[19] Alan Bayram Volkan, “Sermaye Piyasası Kurulu'nun İdari Yaptırım Yetkisinin İdarenin Takdir Yetkisi Kapsamında Değerlendirilmesi ve Yargısal Denetimi”, İstanbul Kültür Üniversitesi, https://openaccess.iku.edu.tr/bitstream/handle/11413/4550/Bayram%20Volkan%20Alan.pdf?sequence=1&isAllowed=y (Erişim Tarihi: 08.05.2020)
[20] Cumhurbaşkanlığı Teşkilâtı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi madde 525 fıkra 1
[21] Doktrinde Metin Günay ve Aydın Akgül'ün bu görüşteki makaleleri mevcuttur.
[22] Derdiman Ramazan Cengiz, “1982 Anayasamıza Göre Kamu Kurumları Üzerindeki Vesayet Denetimi”, Hukuki Yaklaşım, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/1982-anayasamiza-gore-kamu-kurumlari-uzerindeki-vesayet-denetimi/ (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
[23] “Sermaye Piyasası Kanunu Tasarısı ile Plan ve Bütçe Komisyon Raporu”, Sayılı Kanun, https://sayilikanuncom.files.wordpress.com/2013/02/6362.pdf (Erişim Tarihi: 20.01.2024).
