Mahalli idareler; beş yılda bir yapılan seçimlerle, seçmenler tarafından seçilerek göreve gelen tüzel kişilerdir. Seçmenin iradesi ile göreve gelen mahalli idareler üzerinde idari vesayet makamı ise Anayasanın 127. maddesinde merkezi idare olarak gösterilmiş olup, mahalli idarelerin organlarını ve üyelerini geçici bir tedbir olarak uzaklaştırma yetkisi ise İçişleri Bakanına verilmiştir. Görüldüğü üzere Anayasa; mahalli idarelerin seçimle iş başına gelmesini öngörmekle birlikte, mahalli idarelerin merkezi idarenin denetimi altında olduğunu ve Anayasa m.127/4’de öngörülen şartların oluşması halinde İçişleri Bakanı tarafından mahalli idare organlarının ve üyelerinin görevlerine müdahale edilebileceğini düzenlemiştir.
“Mahalli idareler” başlıklı Anayasa m.127/4’e göre;
“Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir”.
Hükümde; örneğin bir belediye başkanının veya belediye meclis üyesinin şahsi meselesinden veya görevi sırasında işlediği iddia edilen suçtan değil, görevi ile ilgili, yani görevinden dolayı, görevinden kaynaklanan sebeple bir suç işlediği iddia edilip de, bundan dolayı soruşturma veya kovuşturma açıldığında, İçişleri Bakanının geçici olarak tedbiren kesin hükme kadar yargılanan belediye başkanını görevden uzaklaştırabileceği ifade edilmiştir. Yargılamaya konu iddia; belediye başkanlığı görevinden kaynaklanan yetkinin kullanılması ile ilgili bir suç olmadığında, Anayasa m.127/4’ün tatbiki mümkün olamayacaktır.
İçişleri Bakanının geçici bir tedbir olarak uzaklaştırma yetkisini kullanabilmesi için, mahalli idare organının veya üyelerinin görevleri ile ilgili bir suç sebebiyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılması zorunludur. İçişleri Bakanının bu yetkisi; kesin hüküm verilinceye, yani ilgili kişi hakkında verilecek nihai karara kadar etkisini sürdürecektir. Hakkında görevi ile ilgili bir suç sebebiyle soruşturma veya kovuşturma yürüten her organ veya üye hakkında uzaklaştırma tedbirinin uygulanması zorunluluk olmayıp, bu husus Anayasa m.127/4’de öngörülen şartların oluşması kaydıyla İçişleri Bakanının takdirine bırakılmıştır. Her idari işlemde olduğu gibi, İçişleri Bakanının uzaklaştırma kararı da yargı denetimine tabidir. Hakkında uzaklaştırma kararı verilen mahalli idare organı veya üyesi, bu karara karşı görev yaptığı yerin yargı çevresinde bulunan idare mahkemelerine başvurarak, kararının yürütmesinin durdurulmasını ve iptalini talep edebilir.
İdare mahkemesinin yürütmeyi durdurma veya iptal kararı vermesi halinde, ilgili mahalli idare organının veya üyesinin görevine devam etmesinin sağlanması yasal zorunluluktur. Çünkü Anayasa m.138/4’e göre; “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez”.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Kararların sonuçları” başlıklı 28. maddesinin birinci fıkrasına göre; “Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez”.
Yeri gelmişken belirtmek isteriz ki; Türk Hukuku’nda Anayasa m.138/4 ile İYUK m.28/1’in gereği yerine getirilmediğinde, yani icrası veya infazı gereken bir yargı kararına kayıtsız kalındığında, bu kayıtsızlığı veya keyfi muameleyi özel olarak yaptırıma tabi tutan ceza normu maalesef yoktur. Oysa “hukuk devleti” ve “kuvvetler ayrılığı” ilkelerinin benimsendiği bir sistemde; yargı kararlarının icrası veya infazının yerine getirilmemesini önleyecek, bu tür hukuka aykırılıkları caydıracak ve icra ile infazları sağlayacak ciddi yaptırımla desteklenmiş ceza normuna ihtiyaç olduğu, bu noktada Türk Ceza Kanunu m.257’de tanımlanan görevi kötüye kullanma ile ihmal suçlarının yetersiz kaldığı tartışmasızdır. Bu yetersizlik, gerek TCK m.257’de tanımlanan suçların unsurları ile cezalarının düşüklüğünden ve gerekse de bu suçlardan dolayı soruşturma açılabilmesinin idari amirin iznine bağlı olmasından kaynaklanmaktadır. Bu nedenle, Türk Ceza Kanunu’nda yer alan “Adliyeye Karşı Suçlar” bölümüne yargı kararlarının icrası ile infazının yapılmamasını veya geciktirilmesini özel suç tipi ile düzenleyen bir maddeye ihtiyaç olduğunu ifade etmek isteriz.
Konumuza dönecek olursak, 5393 sayılı Belediye Kanunu m.47/2 uyarınca; İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak verdiği uzaklaştırma kararını iki ayda bir gözden geçirir, tedbirin devamında kamu yararı bulunmuyorsa uzaklaştırma kararını kaldırır. Mahalli idare organı veya üyesi hakkında göreviyle ilgili bir suç sebebiyle başlatılan soruşturma veya kovuşturma halen devam etse bile, İçişleri Bakanı bu hükme dayanarak tedbiri kaldırma yetkisine sahiptir. Ancak görevden uzaklaştırılan hakkında kovuşturma açılmamasına, kamu davasının düşmesine veya bu kişilerin beraatına veya görülen davanın genel afla ortadan kaldırılmasına veya görevden düşürülmeyi gerektirmeyen bir suçtan mahkumiyetine karar verilmesi halinde uzaklaştırma kararının kaldırılması Belediye Kanunu m.47/3’den doğan yasal zorunluluktur. İlk durumda İçişleri Bakanının gözden geçirme neticesinde uzaklaştırmayı kaldırma yetkisi takdirine bağlı iken, ikinci durumda tedbirin kaldırılması yasal zorunluluktur.
Görevden uzaklaştırma m.47/1 uyarınca hüküm kesinleşinceye kadar devam edebilecek iken; kovuşturma açılmaması, kamu davasının düşmesi veya beraat kararı verilmesi veya davanın genel afla ortadan kaldırılması veya görevden düşürülmeyi gerektirmeyen bir suçla mahkumiyet halinde görevden uzaklaştırma kararı kaldırılır. Her ne kadar m.47/3’de kendiliğinden uzaklaştırma kararının kalkacağı belirtilmese de, İçişleri Bakanının Kanun gereği uzaklaştırma kararını derhal kaldırması gerekir.
Özetle;
1) Mahalli idare organı veya üyeleri hakkında, görevleriyle ilgili bir suçtan kaynaklanan soruşturma veya kovuşturma bulunması halinde İçişleri Bakanı tarafından geçici bir tedbir olarak uzaklaştırma kararı verilebilir. Bu tedbirin uygulanması, ilgili kişinin veya organın bu sıfatını kaybettiği anlamına gelmez. Çünkü Anayasa m.127/4’ün birinci cümlesine göre; “Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur”.
2) Soruşturma veya kovuşturma bulunması halinde uzaklaştırma kararı verilmesi zorunlu değildir.
3) Uzaklaştırma kararına karşı idare mahkemesinde iptal davası açılabilir, bu davada kararın yürütmesinin durdurulması istenebilir.
4) İçişleri Bakanı, soruşturma veya kovuşturma devam etse bile, kamu yararı bulunmadığı takdirde uzaklaştırma kararını kaldırabilir.
5) İdare mahkemesinin yürütmenin durdurulması ve/veya iptal kararı vermesi halinde, uzaklaştırma kararının etkisi kendiliğinden ortaya kalkar, ilgili kişinin görevine dönmesi zorunlu hale gelir.
6) Kişi hakkında kovuşturma açılmaması, kamu davasının düşmesi veya beraat kararı verilmesi, genel ad ile davanın ortadan kaldırılması veya görevden düşürülmeyi gerektirmeyen bir suçtan mahkumiyet kararı verilmesi hallerinde de uzaklaştırma kararının kaldırılması zorunludur.
İçişleri Bakanı tarafından geçici olarak görevinden uzaklaştırılan belediye başkanı yerine yapılacak görevlendirmede, Belediye Kanunu’nun 45 ve 46. maddeleri uygulanacaktır. Belediye başkanı hakkında göreviyle ilgili bir suç sebebiyle hakkında soruşturma veya kovuşturma bulunması ve bu sebeple uzaklaştırma kararı verilmesi halinde, vali tarafından belediye meclisinin 10 gün içinde toplanması sağlanır ve belediye meclisi tarafından bir başkan vekili seçilir. Belediye başkanının terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları sebebiyle görevinden uzaklaştırılması veya tutuklanması veya kamu hizmetinden yasaklanması veya başkanlık sıfatının sona ermesi hallerinde ise, belediye başkanı görevlendirmesi Belediye Kanunu m.46’da düzenlenen şekilde büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde ise vali tarafından yapılır.
“Normlar hiyerarşisi” ilkesine göre (Anayasa m.6/3’ün ikinci cümlesi ve Anayasa m.11); görevden uzaklaştırma, ancak görevle ilgili bir suç sebebiyle başlayan soruşturmanın veya kovuşturmanın bulunması halinde mümkündür. İddia; mahalli idare organının veya bu organın üyesinin görevi ile ilgili değilse, yani görevinden kaynaklanmamışsa, bu durumda Anayasa m.127/4’ün tatbiki gündeme gelemez. Belediye Kanunu m.47’de düzenlenen görevden uzaklaştırma tedbiri, Anayasa m.127/4’den bağımsız düşünülemez. Bu nedenle; Belediye Kanunu m.47’ye göre görevden uzaklaştırılan bir belediye başkanının yerine kimin, ne şekilde tayin edileceğini gösteren Belediye Kanunu m.45/2 de, Anayasa m.127/4 ve Belediye Kanunu m.47/1 kapsamında ele alınmalıdır.
Görevden geçici uzaklaştırma kararının alınabilmesi için, öncelikle ortada görevi ile ilgili işlediği iddia edilen suçtan dolayı başlamış bir ceza soruşturması veya kovuşturması olmalıdır. Anayasa m.127/4, geçici olarak görevden uzaklaştırma tedbirinin uygulanması bakımından terör veya terör örgütlerine yardım suçlarını da içine alır. Görevle irtibatlandırılan, yani işlendiği iddia edilen terör veya teröre yardım suçunun görevle ilişkilendirildiği durumda, elbette Anayasa m.127/4’ün tatbiki gündeme gelecektir. Görevle irtibatı kurulmayan ve görevden bağımsız olarak işlendiği iddia edilen terör veya terör örgütlerine yardım suçlarının görevden uzaklaştırma kararına konu edilebilmesi için; Anayasa m.127/4’de değişikliğe gidildiğinde, görevi ile ilgili olup olmadığına bakılmaksızın terör veya teröre yardım suçlarından dolayı tedbiren görevden uzaklaştırma mümkün hale gelebilir. Bu suçlarla ilgili tutuklama tedbirinin tatbiki halinde; yetkilinin uzaklaştırılmasına gerek kalmadan, Belediye Kanunu m.47 uyarınca başka bir kişi görevlendirilir.
Belediye başkanlığı sıfatının sona ermesi halleri, Belediye Kanunu m.44’de düzenlenmiştir. Bu düzenlemeye göre belediye başkanlığı sıfatı; ölüm ve istifa hallerinde kendiliğinden, seçilme yeterliliğinin kaybedilmesi ve maddede öngörülen diğer sebeplerin gerçekleşmesi halinde ise İçişleri Bakanlığının başvurusu üzerine Danıştay kararıyla sona erer.
Görevi ile ilgili olmayan bir suçu işlediği iddiasıyla tutuklanan, fakat seçilme yeterliliğini de kaybetmeyen bir belediye başkanı görevden tedbiren uzaklaştırılamayacak olmakla birlikte, tutukluluğu son buluncaya kadar belediye başkanı olarak görev yapamayacağından, yerine Belediye Kanunu m.45 uyarınca görevlendirme yapılacaktır. Tutukluluk tedbiri ile görevden uzaklaştırma birbirine karıştırılmamalıdır. Tutuklamaya konu suç yetkilinin görevi ile ilgili olmadığı durumda, Belediye Kanunu m.45’e göre yapılacak seçim veya tayin tutukluluk son buluncaya kadar devam edeceği halde, görevi ile ilgili bir suçtan dolayı uzaklaştırılan tutuklunun bu tedbiri son bulsa bile, Belediye Kanunu m.47/1’e göre tedbiren geçici uzaklaştırılması hüküm kesinleşinceye kadar sürebilecektir.
Belediye başkanının seçilme yeterliliği, 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun’un 9. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre; 2839 sayılı Milletvekili Seçim Kanunu m.11’de öngörülen sakıncaları taşımayan ve on sekiz yaşını dolduran her Türk vatandaşı belediye başkanlığına seçilebilir. Belediye başkanının, seçimden sonra ve görevi süresince seçilme yeterliliği şartlarını koruması gerekmektedir. Belediye başkanlarının seçilme yeterliliği konusunda atıf yapılan Milletvekili Seçim Kanunu m.11’e göre;
“a) İlkokul mezunu olmayanlar,
b) Kısıtlılar,
c) Askerlikle ilişiği olanlar,
d) Kamu hizmetinden yasaklılar,
e) Taksirli suçlar hariç, toplam bir yıl veya daha fazla hapis veya süresi ne olursa olsun ağır hapis cezasına hüküm giymiş olanlar,
f) Affa uğramış olsalar bile;
1. Basit ve nitelikli zimmet, irtikap, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, inancı kötüye kullanma, dolanlı iflas gibi yüz kızartıcı suçlar ile istimal ve istihlak kaçakçılığı dışında kalan kaçakçılık suçları, resmi ihale ve alım satımlara fesat karıştırma veya Devlet sırlarını açığa vurma suçlarından biriyle mahkum olanlar,
2. Türk Ceza Kanunu'nun İkinci Kitabının, birinci babında yazılı suçlardan veya bu suçların işlenmesini aleni olarak tahrik etme suçundan mahkum olanlar,
3. Terör eylemlerinden mahkum olanlar,
4. Türk Ceza Kanunu'nun 536 ncı maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında yazılı eylemlerle aynı Kanunun 537 nci maddesinin birinci, ikinci, üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkralarında yazılı eylemleri siyasi ve ideolojik amaçlarla işlemekten mahkum olanlar”,
Belediye başkanı olarak seçilemezler. Bu düzenlemede öngörülen hallerden birisinin sonradan gerçekleşmesi veya önceden var olmakla birlikte sonradan anlaşılması hallerinde de, seçilme yeterliliğini kaybeden belediye başkanı hakkında İçişleri Bakanının talebi üzerine Danıştay tarafından verilecek kararla bu sıfatı sona erecektir.
Geçici bir tedbir olarak görevden uzaklaştırılan belediye başkanlarının, bu tedbir devam ettiği sürece yeniden aday olup seçime girmelerinin mümkün olup olmadığı, seçilmeleri halinde görevlerine dönüp dönemeyecekleri sorulabilir. Belediye başkanının seçilme yeterliliği şartları, yukarda yer verilen 2972 sayılı Kanun m.9’da düzenlenmiş olup, bu şartları taşıyan kişilerin seçime girmesinin ve seçilmesi halinde mazbata almasının engellenmesi mümkün değildir. Çünkü seçim işlemleri hakkında karar verme yetkisi, ilgili seçim kurullarına aittir. 298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun’un 125. maddesi ve devamında, adaylığa itirazın şekil ve şartları ile bu kapsamda verilecek kararlara karşı başvuru yolları düzenlenmiş olup, mevzuatta adaylık ve seçilme konularında İçişleri Bakanının müdahalesi düzenlenmemiştir. “İdarenin kanuniliği” ilkesi ve yetkisizliğin esas olup, yetkinin istisna olması kuralı uyarınca; kanuni düzenleme ile İçişleri Bakanına bu yönde bir yetki verilmediğinden, görevden uzaklaştırılan belediye başkanlarının yeniden aday olmaları veya seçilmeleri halinde İçişleri Bakanının kendiliğinden bu duruma müdahale etmesi mümkün değildir.
Daha önce İçişleri Bakanı tarafından görevden uzaklaştırılan ve bu karar kaldırılmadan yeni seçim döneminde tekrar aday olup seçimi kazanan belediye başkanları görevine başlayabilir mi?
Bir görüşe göre; Anayasa m.127’nin uzaklaştırma tedbirini seçim dönemi ile sınırlı tutmayıp, kişi hakkında kesin hükme kadar uygulanabilir bir tedbir olarak düzenlenmiş olup, “yeniden seçilmek” Belediye Kanunu m.47’de uzaklaştırma kararının kaldırılmasını gerektiren haller arasında sayılmadığından, uzaklaştırılan kişi yeniden belediye başkanı olarak seçilse bile uzaklaştırma kararı kaldırılmadığı sürece bu kişi göreve başlayamayacak, onun yerine başkan vekili görev yapacaktır.
Diğer bir görüşe göre ise; yeniden seçilme halinde daha önce verilen uzaklaştırma kararının göreve başlamaya engel olacağına dair açık yasal düzenleme bulunmadığından, eski uzaklaştırma kararı geçerliliğini yitirecektir. Çünkü Anayasa m.67’de düzenlenen “seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakları”, ancak “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı Anayasa m.13’e uygun şekilde ve kanunla sınırlanabilir. Uzaklaştırma kararı verilen kişinin yeniden seçilme hakkından faydalanmasını engelleyen yasal bir hüküm bulunmadığından, belediye başkanının yeni seçim döneminde görevine başlayabileceği kabul edilmelidir.
Yeniden seçilen belediye başkanı, seçimden sonra görevinden uzaklaştırılabilir mi? Eski uzaklaştırma kararına konu soruşturma veya kovuşturma ile aynı sebebe dayanarak yeni bir uzaklaştırma kararı verilebilir mi? Kanaatimizce; yeniden seçilen belediye başkanının aynı sebebe bağlı olarak görevinden uzaklaştırılması, seçmenin iradesine müdahale teşkil eder ve böyle bir durumda kamu yararından bahsedilemez. Belediye Kanunu m.47/2’de yer alan “devamında kamu yararı bulunmayan görevden uzaklaştırma kararlarının kaldırılacağı” kuralı dikkate alındığında, yeniden seçilen belediye başkanının bir kez daha aynı sebeple görevden uzaklaştırılmaması gerekir. Aksi halde, seçmenlerin “seçme” ve belediye başkanının “seçilme” hakkı ihlal edilmiş olur. Danıştay 8. Dairesi’nin 09.12.1991 tarihli, 1991/398 E. ve 1991/1931 K. sayılı kararı, bu görüşümüzü desteklemektedir. Karara göre;
“Belediye Başkanları hakkında açılan soruşturma veya kovuşturma sonucuna göre adli yargı yerlerince verilen hükümlülük kararları uyarınca, seçilme yeterliliğini kaybetmeleri halinde 1580 sayılı Yasanın 91. maddesi uyarınca başkanlıktan düşürülmeleri doğaldır. Anayasanın konuya ilişkin 127. maddesinde görevden uzaklaştırma bir tedbir olarak nitelendirilmektedir. Bilindiği gibi tedbir ortaya çıkması muhtemel bir zararı veya sakıncayı önceden görerek önlem alınmasıdır. Haklarında soruşturma veya kovuşturma açılan bu kişilerin geçici bir önlem olarak, anılan kurallar uyarınca görevlerinden uzaklaştırılabilmeleri için soruşturma veya kovuşturmanın sadece başlatılması veya sonuçlandırılmış olması yeterli olmayıp, işledikleri öne sürülen suçların önemi, ciddiyeti ve ağırlığı nedeniyle, görevde kalmalarının soruşturmanın ve kovuşturmanın sağlıklı bir biçimde yapılıp, sonuçlandırılmasını engelleyici nitelikte olması gerekmektedir.
Asıl olan, halkın iradesiyle, seçimle göreve gelen bu kişilerin belirli bir dönem içinde görevlerini kesintisiz yerine getirebilmeleridir.
Belediye Başkanlarının haklarında açılan her soruşturma veya kovuşturma nedeniyle geçici olarak görevden uzaklaştırılarak, yerine bir başkasının görevlendirilmesi kent halkının demokratik iradesinin değiştirilmesi anlamını taşıdığı gibi kamu hizmetlerinin iyi bir şekilde yerine getirilmesi olanağı da ortadan kaldırır.
Diğer taraftan; İçişleri Bakanına tanınan bu yetkinin, kamu yararına aykırı, nesnel iddialara dayandırılmadan ve önemli sakıncaları bulunmadan kullanılması, belediyelerin özerkliğini zedeler ve demokratik toplum yapısının gelişmesini de engeller”.
Yeniden seçilen belediye başkanının yeni seçim döneminde göreviyle ilgili bir suç işlediği iddiasıyla başlatılan soruşturma veya kovuşturma bulunması halinde, İçişleri Bakanının uzaklaştırma tedbirine karar verebilmesi mümkündür. Bunun dışında, daha önce verilen uzaklaştırma kararı ve bu karara dayanak gösterilen soruşturma veya kovuşturma sebebiyle yeni seçim döneminde ikinci kez aynı kararın verilmesi mümkün değildir. Bununla birlikte; ilk görevden uzaklaştırmanın etkisinin yeni seçim döneminden sonra devam etmeyeceği kabul edildiğinde, eski döneme bağlı yargılamanın devam etmesinden kaynaklanan nedenle İçişleri Bakanının tekrar geçici olarak tedbiren görevden uzaklaştırma kararı verebileceği ileri sürülebilir ki, esasen bu görüş seçmenin ve yeni seçim döneminin iradesinin gözardı edilmesi anlamına gelecektir. Bu durumda; geçici olarak, tedbiren, karar kesinleşinceye kadar görevden uzaklaştırmanın, suçsuzluk/masumiyet karinesi ile çeliştiği söylenebilecektir. Tedbiren görevden uzaklaştırmanın lüzumlu hallerde tatbik edilip edilmediği, bu yetkinin keyfi kullanılıp kullanılmadığı veya bu sürecin uzatılmasının gerekli olup olmadığı hususlarında etkin yargı denetiminin varlığı şarttır.
.
Prof. Dr. Ersan Şen
Av. Beyza Başer Berkün
.
(Bu köşe yazısı, sayın Prof. Dr. Ersan ŞEN tarafından www.hukukihaber.net sitesinde yayınlanması için kaleme alınmıştır. Kaynak gösterilse dahi köşe yazısının tamamı özel izin alınmadan kullanılamaz. Ancak alıntılanan köşe yazısının bir bölümü, aktif link verilerek kullanılabilir. Yazarı ve kaynağı gösterilmeden kısmen ya da tamamen yayınlanması şahsi haklara ve fikri haklara aykırılık teşkil eder.)
