En Üst Dereceli Kolluk Amiri - Adli Kolluk Sorumlusu Ayırımının Gündeme Getirdiği Sorunlar

I. Giriş

Bilindiği üzere, idari kolluktan bağımsız bir adli kolluk teşkilatımız bulunmamaktadır. 5271 sayılı CMK m.164’de adli kolluğun; Emniyet, Jandarma, Gümrük Müsteşarlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı mevzuatının ilgili hükümlerinde belirtilen çerçevede soruşturmayı yapan güvenlik görevlilerini ifade ettiği ve bu görevlilerin soruşturma işlemlerini Cumhuriyet Savcısının emir ve talimatlarıyla yerine getireceği, adli işlerin dışında ise üstlerinin emrinde olduğu belirtilmiştir. Yine CMK m.165’de gerektiğinde Cumhuriyet Savcısının talebiyle diğer kolluk birimlerinin de (yani adli kolluk olarak görevlendirilmeyen) adli kolluk sıfatıyla faaliyet göstereceği hüküm altına alınmıştır.

Adli kolluk görevlilerinin çalışma usul ve esaslarını CMK m.167 yollamasıyla düzenleyen Adli Kolluk Yönetmeliği’nde[1] (AKY’de); adli kolluğun adli görevlerinin haricindeki hizmetlerde üstlerinin emrinde olduğu ancak adli kolluk görevlilerine, adli görevi bulunmayan üstleri tarafından, yürütülen soruşturma ile ilgili emir ve talimat veremeyeceği belirtilmiştir (AKY m.5/1-a-4 ve 5).

Diğer yandan; Yönetmelikte 2013 yılında yapılan değişiklikle AKY m.5/1-c’de[2] en üst dereceli kolluk amirine, adli olayları, suç işlenmesini önlemek, kamu düzen ve güvenini korumakla ve bu konuda gerekli tedbirleri almakla görevli ve yetkili olan mülki idare amirine derhal bildirme yükümlülüğü getirilmiştir. Yine bu hükümle paralel olarak AKY m.6/2’ye göre; adli kolluk görevlileri, kendilerine yapılan bir suça ilişkin ihbar veya şikâyetleri; elkoydukları olayları, yakalanan kişiler ile uygulanan tedbirleri derhal cumhuriyet başsavcılığına ve en üst dereceli kolluk amirine bildirir ve ilgili cumhuriyet savcısının emri doğrultusunda işin aydınlatılması için gerekli soruşturma işlemlerine başlar. En üst dereceli kolluk amiri, adli kolluk hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi amacıyla adli kolluk görevlileri üzerinde gözetim, denetim, planlama ve gerektiğinde diğer idari tedbirleri almaya ve iş bölümünü yapmaya yetkilidir (AKY m.6/4).

Her ne kadar Danıştay 10. Dairesi'nin; 27.12.2013 günlü, 2013/8108 E. sayılı ve davalı idarelerin savunmalarını bildirmelerinden sonra 25.02.2014 günlü ve aynı esas sayılı dosya ile ilgili verdiği kararlarıyla; 21.12.2013 tarih ve 28858 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Adli Kolluk Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin yukarıda belirttiğimiz 5. ve 6. maddelere yaptığı eklemelerin yürütmesini durdursa da, esas yönünden yaptığı inceleme sonucunda iptal talebini reddetmiştir. Dolayısıyla, 2013 yılında Yönetmelikte yapılan tüm değişiklikler şu an yürürlüktedir.

II. En üst dereceli kolluk amiri - adli kolluk sorumlusu ayırımı

Yönetmelikte yapılan bir diğer değişiklikle en üst dereceli kolluk amiri tanımına yer verilmiş ve adli kolluk sorumlusu tanımında değişikliğe gidilmiştir. Buna göre en üst dereceli kolluk amiri; Emniyet Genel Müdürlüğünde il emniyet müdürünü, ilçe emniyet müdürünü veya amirini, Jandarma Genel Komutanlığında il jandarma komutanını, ilçe ve merkez ilçe jandarma komutanını, Sahil Güvenlik Komutanlığında birlik komutanını, Gümrük ve Ticaret Bakanlığında gümrük muhafaza kaçakçılık ve istihbarat müdürünü (AKY m.3/4) ve adli kolluk sorumlusu ise; mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından görevlendirilen adli kolluğun komutanını, amirini veya sorumlusunu ifade etmektedir (m.3/3).

En üst dereceli kolluk amirinin kim olduğu hususu her ne kadar AKY m.3/4’de gösterilse de, esasen bu konunun kanunla düzenlenmesi ve bu kanun hükmünde kimlerin en üst dereceli kolluk amiri olup, “adli kolluk amiri” tanımına girip girmediğinin açıkça gösterilmesi gerekirdi. Kanaatimizce; ayrıca ve özel olarak Türkiye Cumhuriyeti’nde bir Adli Kolluk Teşkilatı kurulmayacaksa, “adli kolluk amiri” tanımının sınırı dışına sadece Emniyet Genel Müdürü, Jandarma Genel Komutanı ve Sahil Güvenlik Komutanı ile diğer kolluk birimleri yönünden o birimlerin en üst amiri alınmalı ve bunlar dışında kalan amirler “adli kolluk amiri” sayılarak, adli vazifelerde savcılık makamının emir ve talimatlarına bağlı amirler olarak kabul edilmelidir. Bu yapılmadığı takdirde, bizce normlar hiyerarşisine de aykırı olarak konunun genelge ve yönetmelikle çözümü isabetli olmayıp, adli vazifelerle ilgili sıralı amirler hususunda bazı karışıklıklara ve yanlış anlaşılmalara yol açmıştır. İdari ve adli vazife icra edenlerle bunların amirlerinin karşı karşıya getirilmemesi gerekir. Bu bakımdan, kesin çözüm Türkiye Cumhuriyeti’nde Adli Kolluk Teşkilatının kanunla kurulmasıdır. Bu temennimize yazının son kısmında da yer verdik.

Esasen AKY m.3’de yer alan bu iki tanıma göre, en üst dereceli kolluk amirinin adli kolluk sorumlusu olarak atanmasına açık bir engel durumun olmadığı görülmektedir. Ancak Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 2005 yılında İçişleri Bakanlığı tarafından yayımlanan 2005/69 sayılı Genelge[3] ve bu Genelgeyi yürürlükten kaldıran 22.04.2020 tarih ve 2020/14 sayılı Genelge[4] de dikkate alındığında, yönetmelikte yer alan en üst dereceli kolluk amiri ile adli kolluk sorumlusu kavramlarının farklı kişileri işaret ettiği ve en üst dereceli kolluk amirinin adli kolluk sorumlusu olarak görevlendirilmeyeceği şeklinde bir telakkinin ve uygulamanın olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim, adli kolluk sorumluları mahallin en büyük mülki amiri tarafından belirleneceğinden ve bu belirlemenin yapılmasında mülki amir tarafından, en üst dereceli kolluk amirinin adli kolluk sorumlusu olarak tespiti bakımından bir zorunluluk bulunmadığından, genelge ile ortaya koyulan yönetsel irade ile uyumlu görevlendirmeler yapılması ve bu görevlendirmelerde adli kolluk sorumlusunun en üst dereceli kolluk amiri dışındaki kolluk görevlilerinden belirlenmesi olağandır.

A. Ayırımın Gündeme Getirdiği Sorunlar

Ayırımla gündeme gelen sorunlara işaret etmeden önce en üst dereceli kolluk amiri ile adli kolluk sorumlusu ayırımının nasıl ortaya çıktığına temas etmek gerekir.

1. En üst dereceli kolluk amiri kavramının tarihçesi

2005 yılında yapılan Türk Ceza Hukuku Reformu kapsamında 1402 sayılı CMUK yerine 01.06.2005 tarihinde yürürlüğe giren[5] 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu’nun kabul edilen ilk metninde en üst dereceli kolluk amiri kavramına yer verilmemiştir. 1402 sayılı CMUK’ta da bu kavrama yer verilmediği görülmektedir.

Kavram ilk kez 5271 sayılı CMK yürürlüğe girmeden önce yapılan Kanun değişikliği çerçevesinde CMK m.161/5’e eklenen cümle ile Kanuna girmiştir[6]. Maddenin ilk halinde, Kanun tarafından kendilerine verilen veya kanun dairesinde kendilerinden istenen adliye ile ilgili görev veya işlerde kötüye kullanma veya ihmalleri görülen kamu görevlileri ile cumhuriyet savcılarının sözlü veya yazılı istem ve emirlerini yapmakta kötüye kullanma veya ihmalleri görülen kolluk amir ve memurları hakkında cumhuriyet savcılarınca doğrudan doğruya soruşturma yapacağı düzenlenmiş, vali ve kaymakamlar bakımından 4483 sayılı Kanuna atıf yapılmıştır. Yapılan değişiklikle, fıkrada yer alan kolluk amiri kavramına ek olarak en üst dereceli kolluk amiri kavramına yer verilmiş ve bu kişiler hakkında yürütülecek soruşturmalarda hakimlerin görevlerinden dolayı tabi oldukları yargılama usulünün uygulanacağı düzenlenmiştir. Maddeye eklenen hükümle oluşabilecek ihtilaflarda emniyet müdürlerinin bizzat cumhuriyet savcısı tarafından soruşturulmasının önüne geçilerek, savcılık ile kolluk arasında bir denge kurulmak istenildiği, bu kişileri diğer kolluk amirlerinden farklı bir statü verilerek hakimlerin görevlerinden dolayı tabi oldukları yargılama usulüne[7] tabi kılındığı görülmektedir[8]. 2005/115 tarihli İçişleri Bakanlığı Genelgesinde ve HSK tarafından yayımlanan 30.04.2014 tarihli 3 numaralı Genelgede de bu hususa ilişkin tespit ve açıklamalara yer verilmiştir[9].

En üst dereceli kolluk amiri bakımından CMK m.161/5’de yer alan soruşturma kuralının inceleme ve soruşturma izninin Adalet Bakanı tarafından verilmesi, bu inceleme ve soruşturmanın adalet müfettişleri veya Cumhuriyet Başsavcıları eliyle yapılması şeklinde değiştirilmesine yönelik 2014’de bir Kanun teklifi sunulmuş ancak teklif Genel Kurul’da Kanun metninden çıkarıldığından yasalaşmamıştır[10]. Bununla birlikte; aynı Kanun’da yer alan diğer bir düzenleme ile adli kolluk sorumluları bakımından “Devletin Güvenliğine Karşı Suçlar” nedeniyle yürütülen soruşturmalarda bu özel soruşturma usulünün uygulanmayıp, soruşturmanın bizzat Cumhuriyet savcısı tarafından gerçekleştirileceği kuralı yürürlüğe girmiştir (CMK m.163/8)[11].

Kavrama; AKY’de 21.12.2013 tarihinde yapılan değişiklikler çerçevesinde, yönetmelik düzeyinde yer verilmiş, bu kapsamda en üst dereceli kolluk amiri tanımı yapılmış ve kolluk amirinin görev ve yetkilerine düzenlenmiştir.

Mevzuattaki değişiklikler değerlendirildiğinde; değişikliklerin hukuki zeminde ortaya çıkan sorunlar ve bunlara çözüm yöntemlerine ilişkin olmadığı, temelde İçişleri Bakanlığı bünyesinde örgütlenen Emniyet Teşkilatının adli kolluk fonksiyonunu ifa etmesi sırasında en üst dereceli kolluk amiri bakımından özerk alan oluşturulmak istenildiği ve bu isteğin politik gelişmelere göre tekrardan şekillendiği anlaşılmaktadır.

2. Maddi ve Şekli Sorunlar

Değişikliklerin ve buna bağlı gelişen uygulamanın meydana getirdiği ilk sorun şekli olarak kanun-yönetmelik uyumsuzluğudur. Her ne kadar Danıştay, ilgili yönetmelik hükümleri bakımından iptal talebinin reddine karar vermiş ve Yönetmeliğin Kanuna aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmışsa da, mevcut durum Kanunun sistematiği ve terminolojisi bakımından sorunlu bir görünüm arz etmektedir.

“En üst dereceli kolluk amiri” kavramının pozitif hukuktaki tarihçesine bakıldığında, adli kolluk sorumlusu kavramından farklı bir kavram olarak ele alınmasının nedeninin, adli kolluk faaliyeti yürütme sorumluluğu dışında tutulması veya savcılık makamının emir ve talimatlarına tabi olmadığının tespiti değil, bilakis adli kolluk fonksiyonunu ifa ederken, Savcılık makamının taleplerinin yerine getirilmesinde veya görevin ifası sırasında görevi kötüye kullanma veya ihmalin gündeme gelmesi halinde, hakkında yürütülecek soruşturma ve kovuşturmalar bakımından, hem diğer adli kolluk görevlilerinden ayrıştırılması ve hem de Savcılık makamına karşı, denetim yönüyle bağımsız bir alan açılması isteği olduğu anlaşılmaktadır.

Burada dikkate değer husus, Kanun koyucunun amacının en üst dereceli kolluk amirlerinin göreve ilişkin fiilleri bakımından sorumsuzluk alanı oluşturmak değil, savcılık makamı dışında bir hukuki denetim modeli öngörmektir. Yine Kanunda yer alan düzenlemeler; en üst dereceli kolluk amirine cumhuriyet savcısının emir ve talimat veremeyeceğine dair herhangi bir açık veya örtülü kuralı içermemekte, yalnızca savcılık makamı ile kolluk arasında emir ve talimat verme yetkisi ile savcılık makamı lehine oluşan tek yönlü hiyerarşik ilişkiye, denetimin de savcılık makamının eline verilmemesi yoluyla denge mekanizması kurulmasına gayret etmektedir.

Oysa yayımlanan genelgeler, en üst dereceli kolluk amirinin bir yandan adli kolluk faaliyetlerine ilişkin denetim ve gözetim yapması gerektiğine işaret etmekte, diğer yandan adli kolluk olarak görevlendirilemeyeceğini, dolayısıyla savcılık makamının en üst dereceli kolluk amirine emir ve talimat veremeyeceğini, adli kolluk sıfatı bulunmayan en üst dereceli kolluk amirinin, bu sıfattan doğan bir sorumluluğunun da olmayacağını dolaylı olarak vurgulamaktadır.

Ancak sadece CMK’da en üst dereceli kolluk amiri bakımından yer alan adli kolluk faaliyetleri nedeniyle sorumluluk bakımından yapılan düzenleme dahi, kanun koyucunun en üst dereceli kolluk amirinin adli kolluk faaliyetlerinde yer aldığını ve bu görevleri nedeniyle sorumlu olduğunu, en üst dereceli kolluk amirinin adli kolluk faaliyetleri bakımından görevi ve sorumluluğu bulunmadığına dair hiçbir açık düzenleme içermeyen AKY’nin İçişleri Bakanlığı Genelgesi’nde belirtildiği gibi (en üst dereceli kolluk amirinin adli kolluk sorumlusu olarak belirlenemeyeceği) bir anlamın çıkarılamayacağını söylemek için yeterlidir.

Esasen Yönetmelikte; adli kolluk sorumlusundan bağımsız olarak en üst dereceli kolluk amirinin yetki ve görevlerine yer verilmesi, onun adli kolluk faaliyetlerine iştirak ettiğinin, böylece adli kolluk faaliyetleri kapsamında yerine getirdiği işlerde savcılık makamının emir ve talimatlarına uygun hareket etmesi gerektiğinin, bu yetki ve görevlerinin bir sorumluluğu gündeme getirdiği durumlarda ise CMK m.161/5’e göre soruşturmaya tabi tutulacağının göstergesidir.

Bu çerçevede Yönetmelikte adli kolluk sorumlusu ile en üst dereceli kolluk amiri bakımından yapılan ayırımın, en üst dereceli kolluk amirinin adli kolluk vazifesi olmadığı, savcılık makamının emir ve talimatlarından ve adli kolluk faaliyetlerinden doğabilecek hukuki sorumluluktan bağışık olduğu şeklinde anlaşılmasının mümkün olmadığını tespit etmek gerekir. Yönetmeliğin ortaya koyduğu bu ayırım, adli kolluk sorumlusu olarak belirlenen ve kolluk hiyerarşisinde de en üst dereceli kolluk amirinin astı konumunda bulunan kolluk görevlileri ile en üst dereceli kolluk amiri arasında yapılan bir iş bölümü ayırımından ibarettir. Bu kapsamda, kolluğun adli kolluk faaliyetleri bakımından adli kolluk sorumlusuna aktif bir görev ve yetki verilmişken, en üst dereceli kolluk amirine pasif görev ve yetkiler verilmiştir. Nitekim AKY m.6/4 ile en üst dereceli kolluk amiri, adlî kolluk hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi amacıyla adlî kolluk görevlileri üzerinde gözetim, denetim, planlama ve gerektiğinde diğer idari tedbirleri almaya ve iş bölümünü yapmaya yetkili kılınmıştır. Bu yetkinin adli kolluk faaliyetlerine ilişkin olduğuna ve yetkinin kullanımı için bu faaliyetlere yönetsel bir katkıda bulunulması gerektiğine, yönetmek için ise faaliyetin içeriğine vakıf olunması gerektiğine kuşku yoktur. Maddede en üst dereceli kolluk amiri bakımından tanımlanan bu yetkilerin CMK m.161/5’de tarif edildiği gibi, kötüye kullanılması, ihmal edilmesi pekala mümkündür.

Kaldı ki CMK m.165’e göre, gerektiğinde veya cumhuriyet savcısının talebi halinde, adli kolluk olarak görevlendirilmeyen diğer kolluk birimleri de adli kolluk görevini yerine getirmekle yükümlüdür. Genelge ile en üst dereceli kolluk amirinin adli kolluk sorumlusu olarak belirlenemeyeceği benimsenmişse de, Kanunda yer alan yetkiye göre cumhuriyet savcısı dilediği durumlarda en üst dereceli kolluk amirine bu emir ve talimatlarda bulunması mümkündür.

Diğer yandan; en üst dereceli kolluk amirinin AKY’de yer alan görev ve yetkileri dikkate alındığında, savcılık makamının bu görev ve yetkilerin kullanılması bakımından CMK m.166 kapsamında yıllık olarak bir rapor düzenlemesinde bir beis yoktur.

En üst dereceli kolluk amiri bakımından yaptığımız bu tespitlerin aksine, adli kolluk sorumluluğu bulunmadığı yönündeki ön kabul birçok hukuki sorunu beraberinde getirecektir. Bu durumda; kolluğun adli kolluk faaliyetleri dışında üstlerinin emiri altında olduğu dikkate alındığında, adli kolluk sorumlusu olarak belirlenmeyen en üst dereceli kolluk amirinden, adli kolluk faaliyetlerinde emir alamayacağı gibi gerçeklikle uyuşmayan bir durum gündeme gelecektir. Yine en üst dereceli kolluk amirinin adli kolluk faaliyetlerine katılmadığı ve sorumluluğu bulunmadığı kabulü, bu amir bakımından soruşturmanın gizliliği sorununu gündeme getirecek ve kendi teşkilatının faaliyetinden Yönetmelikte belirtilen sınırda, yani önleyici kolluk bakımından önem arz eden temel soruşturma bilgilerine vakıf olmak şeklinde haberdar olma sorununu gündeme getirecektir. Olması gereken; en üst dereceli kolluk amirinin, kendi teşkilatının adli faaliyetlerine ilişkin olarak vakıf olduğu tüm soruşturma bilgilerinden suç işlenmesini önleme, kamu düzenini koruma tedbirlerini almayı mümkün kılacak ölçüde özet bilgileri mülki idari amirlerle paylaşmasıdır (AKY m.5/1-c).

Son söz olarak belirtmeliyiz ki; Türkiye Cumhuriyeti’nde “Adli kolluk ve görev” başlıklı CMK m.164’e uygun olarak ayrı bir Adli Kolluk Teşkilatının Adalet Bakanlığı’na ve/veya cumhuriyet başsavcılıklarına bağlı olarak kurulmasının vakti gelmiştir. Bu Teşkilat, yalnızca delil toplama ve değerlendirme işleri ile görevli ve yetkili kılınıp, cumhuriyet savcılarının emir ve talimatları doğrultusunda çalışacaktır. Mevcut durumda; İçişleri Bakanlığı’na bağlı kolluk teşkilatlarının idari/önleyici kolluk faaliyetlerinin yanında, özlük hakları yönünden bu bağlılıkları sürerken aynı zamanda suç/adli kolluk görevi ifa etmelerinin bugüne kadar birçok sakıncası ortaya çıkmıştır. Artık bu karmaşaya son vermenin vakti gelmiştir. Bunun yolu da; “suç kolluğu” veya “adli kolluk” olarak adlandırılacak ve bir suçun işlenmesinden veya suça teşebbüsten sonra göreve başlayıp yetki kullanacak, delil toplama ve değerlendirme konularında uzmanlaşmış Adli Kolluk Teşkilatı kurulmasından geçer. İdari kolluğun aynı zamanda adli kolluk olarak faaliyette bulunması, maddi hakikate ve adalet ulaşmada çok önemli bir evre olan soruşturma aşamasının iyi yürütülemediğine dair birçok örnekle doludur.

Prof. Dr. Ersan Şen

Araş. Gör. Erkam Erdem

(Bu köşe yazısı, sayın Prof. Dr. Ersan ŞEN tarafından www.hukukihaber.net sitesinde yayınlanması için kaleme alınmıştır. Kaynak gösterilse dahi köşe yazısının tamamı özel izin alınmadan kullanılamaz. Ancak alıntılanan köşe yazısının bir bölümü, aktif link verilerek kullanılabilir. Yazarı ve kaynağı gösterilmeden kısmen ya da tamamen yayınlanması şahsi haklara ve fikri haklara aykırılık teşkil eder.)

---------------

[1] 01.06.2005 tarih ve 25832 sayılı R.G.