ÖZET

Kamu hizmetinin aksamadan yürütülmesi ve disiplinin sağlanması, kamu idaresinin temel görevlerinden biridir. Bu bağlamda, kamu görevlilerinin tabi olduğu disiplin rejimi, hukukun üstünlüğü ve temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması ilkeleriyle uyumlu olmak zorundadır. Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personelinin disiplin işlemlerini düzenleyen 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun, bu çerçevede önemli bir yere sahiptir. Ancak, Kanun'da yer alan bazı hükümler, "torba hüküm" niteliği taşıması nedeniyle hukuki belirsizliklere yol açmakta ve suçun kanuniliği ilkesi başta olmak üzere temel hukuk prensipleri açısından ciddi eleştirilere maruz kalmaktadır. Bu makale, 7068 sayılı Kanun'daki torba hükümlerin hukuki ve akademik boyutunu inceleyerek, bu hükümlerin yol açtığı sorunları, kanunilik ilkesi bağlamında değerlendirecek ve özellikle hiyerarşik bir yapı olan Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı teşkilatlarında "denetim görevini yerine getirmemek" fiili özelinde uygulamadaki hatalara dikkat çekecektir. Makale, disiplin hukuku üzerine yaptığım akademik çalışmaları, sahadaki mesleki tecrübelerimi ve güncel yargı içtihatlarını harmanlayarak, doktrindeki tartışmalara da yer vermektedir.

GİRİŞ

Hukuk devleti ilkesinin vazgeçilmez bir unsuru olan hukuki güvenlik, bireylerin hangi eylemlerinin hukuka aykırı kabul edileceğini ve bu eylemlerin karşılığında hangi yaptırımlarla karşılaşacaklarını önceden bilmelerini gerektirir. Bu ilke, kamu hizmeti yürüten memurların disiplin hukuku açısından da büyük önem taşır. Zira disiplin cezaları, memurun mesleki kariyeri ve sosyal statüsü üzerinde ciddi sonuçlar doğurabilen idari yaptırımlardır.

Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personelinin disiplin iş ve işlemlerini düzenleyen 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun, Türk idare hukukunun önemli bir parçasını oluşturmaktadır. Kanun, bu üç kolluk teşkilatının kendine özgü hiyerarşik yapısı ve hizmetin niteliği gereği disiplini sağlamayı amaçlamaktadır. Ancak, yasa koyucunun, disiplinsizlikleri tanımlarken kullandığı bazı geniş, genel ve soyut ifadeler, uygulamada ciddi hukuki belirsizliklere ve keyfi yorumlara yol açmaktadır. Bu tür hükümler, doktrinde ve uygulamada "torba hüküm" olarak nitelendirilmekte ve esasında ceza hukukunun temelini oluşturan "suçun kanuniliği" ilkesini (nullum crimen nulla poena sine lege) zedelemektedir.

Bu makalenin amacı, 7068 sayılı Kanun'daki bu "torba hükümler" sorununu akademik bir bakış açısıyla ele almak, bu hükümlerin suçun kanuniliği ilkesiyle olan çelişkisini ortaya koymak ve özellikle hiyerarşik bir yapıya sahip olan Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı teşkilatlarında sıkça tartışılan "Denetim Görevini Yerine Getirmemek" fiili özelinde bu sorunları somutlaştırmaktır. Bu üç kurumun ortak noktası olan hiyerarşi ve emir-komuta zinciri, denetim görevini yerine getirmemek fiilini diğer disiplinsizliklerden ayıran önemli bir özellik olup, bu konunun ayrıca ele alınması ve açıklanması zaruridir. Makale, hem teorik tartışmaları hem de sahadaki uygulamalı aksaklıkları, yargı kararları ve doktrindeki güncel görüşlerle destekleyerek derinlemesine bir analiz sunacaktır.

I. Disiplin Hukukunda "Suçun Kanuniliği" İlkesi ve Önemi

"Suçta ve cezada kanunilik" ilkesi, Anayasamızın 38. maddesinde "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez" şeklinde açıkça ifade edilmektedir. Bu ilke, sadece ceza hukukunun değil, idare hukukunun bir alt dalı olan disiplin hukukunun da temelini oluşturur. Her ne kadar disiplin hukuku, ceza hukukuna nazaran daha esnek yorumlara imkan tanıyabilse de, disiplinsizliklerin ve bunlara karşılık gelen cezaların açık, belirli ve anlaşılır bir kanun hükmünde düzenlenmesi zorunluluğu, hukuk devleti ve hukuki güvenlik ilkelerinin bir gereğidir.

Kanunilik ilkesinin disiplin hukuku açısından önemi şu hususlarda somutlaşır:

Hukuki Güvenlik ve Öngörülebilirlik: Memurlar, hangi davranışlarının disiplinsizlik teşkil edeceğini önceden ve kesin olarak bilmelidirler. Bu, onların davranışlarını hukuka uygun bir şekilde düzenlemelerini sağlar ve keyfi uygulamaların önüne geçer.

Keyfiliğin Önlenmesi: Kanunilik ilkesi, idareye sınırsız bir takdir yetkisi tanınmasını engeller. Disiplin amirleri ve kurulları, kanunda açıkça belirtilmeyen bir fiili disiplinsizlik olarak yorumlayarak memuru cezalandıramazlar.

Eşitlik İlkesi: Belirli ve somut disiplin hükümleri, aynı nitelikteki fiiller için farklı kişilere farklı cezalar verilmesini engeller. Bu da Anayasa'nın 10. maddesinde güvence altına alınan eşitlik ilkesinin disiplin hukuku alanındaki tezahürüdür.

Yargısal Denetimin Etkinliği: Kanuni düzenlemelerdeki açıklık ve belirlilik, idari yargının disiplin işlemlerini hukuka uygunluk açısından daha etkin bir şekilde denetlemesine olanak tanır. Soyut ve genel hükümler, yargının idarenin takdir yetkisine müdahalesini zorlaştırır ve hukuka aykırı işlemlerin denetim dışı kalmasına neden olabilir.

Kanunilik ilkesinin disiplin hukukundaki bu temel işlevleri göz önüne alındığında, 7068 sayılı Kanun'daki "torba hükümler"in neden hukuki sorunlar yarattığı daha net anlaşılmaktadır.

II. 7068 Sayılı Kanun'un "Torba Hüküm" İkilemi

7068 sayılı Kanun, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personelinin tamamına uygulanan disiplin hükümlerini içermesi nedeniyle büyük önem taşımaktadır. Ancak Kanun'da yer alan bazı hükümler, "torba hüküm" olarak nitelendirilen genel, soyut ve yoruma açık ifadeler barındırmaktadır. Bu tür hükümler, esasen kanunilik ilkesinin ruhuna aykırı düşmekte ve disiplin uygulamasında önemli aksaklıklara yol açmaktadır. Zira bu hükümler, disiplinsizliği somut bir eylemle ilişkilendirmekten ziyade, sübjektif ve sınırları belirsiz kavramlara dayandırmaktadır.

Genel ifadelerin kullanılması, özellikle uygulamada, soruşturmacı ve karar verici mercilere sınırsız bir takdir yetkisi tanımaktadır. Bir eylem, kanunda açıkça tanımlanan bir disiplinsizlik kategorisine girmediğinde, kolaylıkla bu "torba hükümler"den birine sokularak cezalandırılabilmektedir. Sahadaki tecrübelerim ve çok sayıda disiplin dosyası incelemesi göstermektedir ki, bu hükümler "her şeye uyar" prensibiyle çalışmakta, adeta kanunda karşılığı bulunamayan her türlü "istenmeyen" davranışın cezalandırılması için bir "can simidi" görevi görmektedir. Bu durum, memurun hukuki güvenliğini ortadan kaldırmakta, öngörülemez bir disiplin rejimi yaratmakta ve aynı fiil için farklı zamanlarda veya farklı yerlerde tamamen farklı cezai sonuçlar doğurabilmektedir. Neticede, yargısal denetim de bu belirsizlik karşısında yetersiz kalmakta, çoğu zaman idarenin "takdir yetkisi" gerekçesiyle işlem onanmaktadır. Bu, hukuka aykırı işlemlerin yargı denetiminden kaçırılmasına, dolayısıyla idarenin sorumsuzluğuna yol açabilen ciddi bir erozyondur.

III. Hiyerarşik Sorumluluk ve Kanunilik İlkesi Arasında Bir Gerilim Hattı: 'Denetim Görevini Yerine Getirmemek' Disiplinsizliğinin Analizi

Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı, askeri disiplin ve hiyerarşi prensipleri üzerine inşa edilmiş, emir-komuta zincirinin mutlak surette işlemesini gerektiren kurumlardır. Bu kurumlarda üst amirlerin en temel sorumluluklarından biri, alt rütbeli personelin görevlerini hukuka uygun, eksiksiz ve etkin bir şekilde yerine getirmesini denetlemektir. Denetim görevi, pasif bir gözlemden ibaret olmayıp, talimat verme, kontrol mekanizmaları kurma, eksiklikleri giderme, olası hataları önleme ve gerektiğinde müdahale etme gibi aktif ve somut eylemleri barındıran karmaşık bir süreçtir.

Ancak, 7068 sayılı Kanun'da "denetim görevini yerine getirmemek" fiilinin somut ve belirli unsurlarla tanımlanmaması, bu önemli görevin yerine getirilmemesi durumunun dahi bir "torba hüküm" niteliği taşımasına neden olmaktadır. Kanun, bu disiplinsizliğin sınırlarını, kapsamını ve oluşum biçimlerini açıkça belirtmekten uzaktır. Örneğin, bir amirin denetim yükümlülüğü ne kadar genişletilebilir? Alt rütbeli bir personelin her türlü eyleminden, üst amir sorumlu tutulabilir mi? Denetim görevini "yerine getirmemek" ne anlama gelir? Bu soruların cevabı Kanun metninde net değildir ve bu durum, özellikle hiyerarşik yapıdaki üst amirler için ciddi hukuki belirsizlikler yaratmaktadır.

Doktrindeki tartışmalar, kamu görevlilerinin sorumluluğu konusunda "illiyet bağı" prensibini temel alır. Yani, bir memurun bir fiilden dolayı disiplin cezası alabilmesi için, o fiilin doğrudan kendi eylemi veya ihmali sonucu gerçekleşmesi gerekmektedir. Üst amirlerin "denetim görevini yerine getirmemek" fiili nedeniyle sorumlu tutulması, çoğu zaman alt rütbedeki personelin işlediği bir kusurlu eylemin ardından, üst amire "pasif ihmal" yoluyla sorumluluk yüklenmesi şeklinde cereyan etmektedir. Oysa ki, burada üst amirin sorumluluğu, altının eyleminden ziyade, kendi denetim görevini somut olarak hangi şekilde ihmal ettiğinin ortaya konulmasına bağlıdır. Örneğin, amir, mevzuatın kendisine yüklediği periyodik denetim yükümlülüğünü yerine getirmemişse, altının usulsüzlüğünü bilmesine rağmen müdahale etmemişse veya somut bir tehlikeyi öngörmesine rağmen gerekli önlemleri almamışsa, bu durum kendi "denetim görevini yerine getirmeme" disiplinsizliğini oluşturabilir. Ancak, alt rütbelinin anlık, öngörülemeyen veya kontrol dışı bir eyleminden dolayı, üst amire doğrudan denetim sorumluluğu yüklemek, hukukun temel prensiplerinden olan illiyet bağı ve suçun kanuniliği ilkesine aykırıdır.

IV. Uygulamadaki Hatalar ve Suçun Kanuniliği İlkesinin Dramatik İhlali: "Denetim Görevini Yerine Getirmemek" Bağlamında Bir Saha Raporu

Emniyet, Jandarma ve Sahil Güvenlik teşkilatlarında görev yapan müvekkillerimin takip ettiğim davalarındaki edindiğim gözlemler "denetim görevini yerine getirmemek" fiilinin disiplin soruşturmalarında nasıl bir "kara delik" görevi üstlendiğini çarpıcı bir şekilde ortaya koymaktadır. Bu fiil, genellikle alt rütbedeki bir personelin işlediği somut bir disiplinsizlik sonrasında, olayın ve sorumluluğun "yukarıya doğru" yayılmasını sağlamak için kullanılan bir "torba madde" halini almıştır.

"Zincirleme Sorumluluk" Sendromu: Uygulamada sıkça karşılaşılan bir durum, alt rütbedeki bir personelin (örneğin bir devriye ekibindeki polis memurunun, jandarma erbaşının veya sahil güvenlik uzmanının) işlediği usulsüz bir eylem (örneğin usulsüz bir arama, gereksiz güç kullanımı) nedeniyle, doğrudan olayla ilgisi olmayan, hatta olaydan haberdar dahi olmayan üst amirlerin "denetim görevini yerine getirmemek" gerekçesiyle soruşturmaya tabi tutulmasıdır. Bir komiser yardımcısından, komutanlık seviyesindeki amirlere kadar uzanan bu "zincirleme sorumluluk" eğilimi, hukuki güvenlik ilkesini derinden sarsmaktadır. Bir amirin, altının her an, her yerde, her türlü olası yanlış fiilini öngörmesi ve engellemesi gibi mutlak ve imkansız bir beklentiye girmek, modern disiplin hukukunun kabul edebileceği bir durum değildir.

Somut İlliyet Bağının Yok Sayılması: Suçun kanuniliği ilkesinin vazgeçilmez bir unsuru olan illiyet bağı, disiplin fiili ile sonuç arasında nedensellik ilişkisini ifade eder. "Denetim görevini yerine getirmemek" fiilinde, üst amirin ihmali ile alt rütbelinin kusurlu eylemi arasında somut bir bağ kurulması zorunludur. Ancak uygulamada, bu bağ genellikle varsayımlarla kurulmaktadır. Örneğin, bir amirin "genel olarak" denetim görevini aksattığı düşünülerek, altının işlediği her kusurda bu genelleme üzerinden sorumlu tutulması, adaletsiz sonuçlar doğurmaktadır. Oysa ki, üst amirin denetim görevini hangi somut davranışla ihlal ettiği (örneğin, haftalık raporları okumaması, periyodik kontrolleri yapmaması, şikayetleri dikkate almaması gibi) ve bu somut ihmalin, altının fiili üzerindeki doğrudan etkisi açıkça ortaya konulmalıdır. Aksi takdirde, üst amir, altının şahsi ve ani bir kusurundan dolayı haksız yere cezalandırılmaktadır.

Yargı Denetiminin Sınırları ve İçtihat Çelişkileri: İdari yargı, idarenin takdir yetkisini denetlerken, genellikle "yerindelik denetimi" yapmaktan kaçınır. Ancak, "denetim görevini yerine getirmemek" gibi torba hükümlerin somut olaylara uygulanmasında ortaya çıkan keyfiliğe karşı yargının daha aktif bir rol üstlenmesi gerekmektedir. Mahkemelerin, disiplin cezası verilen üst amirin, alt rütbelinin fiilini engelleyebilecek somut bir imkanının olup olmadığını, amirin kendi görev tanımında denetim yükümlülüğünün sınırlarını ve illiyet bağını titizlikle araştırması elzemdir. Danıştay'ın bazı kararlarında, üst amirin, altının fiilini engelleme imkanının bulunmaması halinde sorumlu tutulamayacağı yönündeki olumlu içtihatları bulunsa da, bu konuda tam bir istikrar sağlanamamıştır. Çeşitli Dairelerin farklı yorumları, hukuki belirsizliği derinleştirmekte ve aynı nitelikteki olaylarda farklı yargı sonuçlarının doğmasına neden olabilmektedir. Doktrin, bu noktada, yargı organlarının, suçun kanuniliği ilkesi ve bireysel sorumluluk prensibini daha sıkı bir şekilde yorumlaması gerektiği yönünde güçlü bir konsensüse sahiptir.

SONUÇ VE ÖNERİLER

7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun'da yer alan "torba hükümler"in varlığı, hukuki belirlilik ilkesini zedelemekte ve başta Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personeli olmak üzere tüm kolluk kuvvetleri açısından ciddi hukuki güvensizlik yaratmaktadır. Özellikle hiyerarşik yapının doğal bir sonucu olan denetim görevini yerine getirmeme fiilinin, Kanun'daki belirsizliği nedeniyle bir "kara delik" haline gelmesi, üst amirlerin haksız yere sorumlu tutulmasına ve kamu hizmetinde gereksiz bir tedirginlik ortamının oluşmasına neden olmaktadır.

Bu sorunların giderilmesi ve hukukun üstünlüğünün, özellikle de suçun kanuniliği ilkesinin tam olarak tesis edilmesi için aşağıdaki önerilerde bulunulabilir:

Kanun'un Kapsamlı Revizyonu ve Disiplinsizliklerin Somutlaştırılması: 7068 sayılı Kanun'da yer alan tüm "torba hükümler", özellikle "denetim görevini yerine getirmemek" fiili, somut, açık ve belirli unsurlarla yeniden düzenlenmelidir. Muğlak ve yoruma açık ifadelerden kaçınılmalı, her bir disiplinsizliğin oluşum biçimi ve kapsamı net bir şekilde tanımlanmalıdır. Bu, Kanun'un bir kanun koyuculuk şaheseri olmasını sağlayacak ve uygulamadaki belirsizlikleri ortadan kaldıracaktır.

Denetim Görevini Yerine Getirmeme İçin Somut Kriterler: Örneğin, "denetim görevini yerine getirmemek" fiili, alt rütbelinin disiplinsizliği ile üst amirin somut, kasten veya ağır ihmale dayalı denetim yükümlülüğü ihlali arasındaki illiyet bağı açıkça belirtilerek yeniden tanımlanmalıdır. Hangi durumlarda amirin fiilen denetim görevi olduğu, bu görevi yerine getirmemesinin hangi somut davranışlarla oluştuğu (örneğin, zorunlu denetim raporlarını düzenlememek, belirli bir usulsüzlüğü bilerek göz ardı etmek, denetim sonucunda tespit ettiği eksiklikleri gidermek için gerekli adımları atmamak vb.) Kanun'da veya ayrıntılı bir yönetmelikte yer almalıdır.

Bireysel Sorumluluk ve İlliyet Bağının Mutlaklaştırılması: Disiplin hukukunda her memurun kendi fiilinden sorumlu olduğu ilkesi, tüm disiplin soruşturmalarında ve karar alma süreçlerinde mutlak suretle gözetilmelidir. Üst amirlerin, alt rütbedeki personelin fiillerinden dolayı sorumlu tutulması, ancak kendi denetim görevlerini doğrudan ve somut bir şekilde ihmal etmeleri ve bu ihmal ile altının fiili arasında güçlü bir illiyet bağı bulunması halinde mümkün olmalıdır. "Ben bilmesem de denetim görevim vardı" şeklindeki soyut gerekçelerle ceza verilmesinden vazgeçilmelidir.

Yargısal Denetimin Güçlendirilmesi ve İçtihatların Birleştirilmesi: İdari yargı organları, 7068 sayılı Kanun kapsamındaki disiplin davalarında, özellikle "torba hükümler" ve "denetim görevini yerine getirmemek" fiiline ilişkin uyuşmazlıklarda, idarenin takdir yetkisine müdahaleden çekinmemeli, kanunilik ilkesinin ve hukuki güvenliğin gerektirdiği titiz denetimi yapmalıdır. Bu konudaki farklı Daire içtihatlarını birleştirerek, daha istikrarlı ve kanunilik ilkesine uygun bir yargılama pratiği oluşturması hayati önem taşımaktadır.

Kapsamlı ve Uygulamaya Yönelik Eğitimler: Emniyet, Jandarma ve Sahil Güvenlik teşkilatlarındaki disiplin amirleri, soruşturmacılar ve karar verici birimler için, suçun kanuniliği ilkesi, hukuki belirlilik, illiyet bağı, bireysel sorumluluk ve hiyerarşik denetim sorumluluğunun sınırları konularında kapsamlı ve güncel yargı içtihatlarını içeren hizmet içi eğitimler düzenlenmelidir. Bu eğitimler, teorik bilginin yanı sıra, sahadaki gerçek olaylar üzerinden vaka analizleri ile desteklenmelidir.

Sonuç olarak, 7068 sayılı Kanun'un, modern idare hukuku prensipleri ve uluslararası standartlarla uyumlu hale getirilmesi, özellikle "torba hükümler"in somutlaştırılması ve "denetim görevini yerine getirmemek" fiilinin hukuki kesinliğe kavuşturulması, kolluk kuvvetlerinin disiplin rejiminin adil, şeffaf ve öngörülebilir olmasını sağlayacaktır. Bu değişiklikler, sadece memurların hukuki güvenliğini artırmakla kalmayacak, aynı zamanda kamu hizmetinin kalitesini yükseltecek ve kolluk teşkilatlarına olan güveni pekiştirecektir. Aksi takdirde, mevcut durum, idarede keyfiliğe, personel arasında güvensizliğe ve hukukun üstünlüğüne gölge düşürmeye devam edecektir. Türk idare hukukunun gelişimine katkıda bulunmak adına, bu eleştirilerin dikkate alınması ve gerekli yasal düzenlemelerin ivedilikle yapılması büyük önem arz etmektedir.

Av. Ayça Han AKAR