Bu yazımızda; milletvekili adayı olmak isteyen bakanların mevcut görevlerinden istifa etmelerinin gerekip gerekmediği, bu iki sıfatın birleşip birleşmeyeceği, bu konuda 2017 yılı Anayasa değişikliği öncesi ve sonrası durum itibariyle bir farklılık olup olmadığı konusu ile 10.03.2023 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan seçimlerin yenilenmesine dair Cumhurbaşkanı kararından itibaren yedi günlük istifa süresinin ne zaman başlayıp sona ereceği incelenecektir.
I- Milletvekili Adayı Olmak İsteyen Bakanların İstifa Etmesi Gerekli mi?
Öncelikle; milletvekilliği ve bakanlık görevlerinin aynı kişi tarafından aynı anda ifa edilmesinin mümkün olmadığını, bu iki görevin birbiriyle bağdaşmayacağının açık olduğunu, bu konuda Anayasa m.106/4’de açık düzenleme bulunduğunu, Anayasa m.106/4 uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin, Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak atanmaları halinde üyeliklerinin sona ereceğine dair hükmün, bu iki görevin aynı kişi tarafından aynı anda üstlenilmesinin mümkün olmadığını ortaya koyduğunu ifade etmek isteriz.
Benzer şekilde; belediye başkanlığı ve Cumhurbaşkanı yardımcılığı görevlerinin aynı kişide birleşemeyeceğini, bu iki görevin aynı kişi tarafından aynı anda icra edilemeyeceğini, her iki görevin birbiriyle bağdaşmayacağını “Belediye Başkanı ve Cumhurbaşkanı Yardımcısı Sıfatlarının Aynı Kişide Birleşmesi Mümkün mü?” başlıklı yazımızda ifade etmiştik. Bu yazımıza konu durum ise farklıdır.
Yazımıza konu tartışma konusu; bakan olan kişinin henüz milletvekili seçilmeden önce, adaylık sürecinde, yani milletvekili olarak göreve başlamadan önce istifa etmesinin gerekip gerekmediğidir ki, bu aşamada, milletvekilliği ve bakanlık görevleri fiilen aynı kişi tarafından üstlenilmiş durumda değildir.
Tartışma kapsamının doğru şekilde belirlenmesi ve okuyucuya aktarılması amacıyla gerekli gördüğümüz bu açıklamadan sonra; milletvekili adayı olmak isteyen bakanların seçim öncesi istifasının gerekip gerekmediği konusunda eski ve yeni sistemler arasında fark olup olmadığı, bakanların “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan kamu görevlileri” niteliği taşıyıp taşımadıkları konusunda eski ve yeni yasal düzenlemeler ve farklı görüşler ele alınacaktır.
11.02.2017 tarihli ve 29976 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 16. maddesiyle, Anayasa m.114 yürürlükten kaldırılmıştır. Eski sistemde yürürlükte olan bu hükümde; Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimlerinden önce Adalet, İçişleri ve Ulaştırma bakanlarının görevlerinden çekilecekleri düzenlenmekte idi. Yürürlükte olan mevzuat incelendiğinde ise; bakanların, genel seçimlerden önce görevlerinden çekileceklerine veya milletvekili adayı olmak için bakanlık görevlerinden istifa etmeleri gerektiğine dair açık yasal bir hüküm bulunmadığı görülmektedir.
Bir görüş; Anayasa m.76/3 ve 2839 sayılı Milletvekili Seçimi Kanunu m.18 uyarınca, milletvekili adayı olmak isteyen bakanların istifa etmeleri gerektiğini ileri sürmektedir. Bu görüş; Anayasa m.76/3’de yer alan “…yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri …, görevlerinden çekilmedikçe, aday olamazlar ve milletvekili seçilemezler.” hükmü ve 2839 sayılı Kanun m.18’de yer alan “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri… genel ve ara seçimlerin başlangıcından bir ay önce seçimin yenilenmesine karar verilmesi halinde yenileme kararının ilanından başlayarak yedi gün içinde görevlerinden ayrılma isteğinde bulunmadıkça adaylıklarını koyamazlar ve aday gösterilemezler.” hükmünü gerekçe göstererek, bakanları “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri” kapsamında değerlendirmektedir.
Bilindiği üzere; mevzuatımızda, “memurlar” ve “diğer kamu görevlileri” hakkında çeşitli düzenlemeler bulunmaktadır. Örneğin; Anayasa m.128/1’de “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.” hükmüne yer verilmiş olup, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun’da da memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanmalarına dair usul ve esaslar düzenlenmiştir. Milletvekili Seçimi Kanunu m.18’de geçen “kamu kurumu ve kuruluşlarının memur statüsündeki görevlileri ile yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri” ibareleri de, milletvekili adaylığı yönünden kapsamı ve sınırları daraltılan “memurlar ile diğer kamu görevlileri” kavramı ile ilişkilidir.
Bakanlar; genel anlamda “diğer kamu görevlileri” veya Milletvekili Seçimi Kanunu m.18’de kapsamı daraltılarak gösterildiği şekliyle “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri” kapsamına girer mi?
Bu sorunun cevaplanabilmesi için öncelikle; eski sistemde Anayasa Mahkemesi Genel Kurulu’nun ve Yüksek Seçim Kurulu’nun konuya ilişkin kararlarının, daha sonra ise yeni sistemde hukuki durumun değişip değişmediğinin incelenmesi isabetli olacaktır.
Anayasa Mahkemesi Genel Kurulu’nun 15.06.2012 tarihli, 2012/30 E. ve 2012/96 K. sayılı kararında; seçimlerde aday olan kamu görevlilerinin görevlerinden çekilme zorunluluğunun seçim sürecinde kamu hizmetlerinin aksamasını engellemenin yanında ayrıca bu kişilerin görevleri sebebiyle sahip oldukları imkanları seçim sürecinde kullanarak diğer adaylara karşı avantaj sağlamalarının engellenmesi amacına dayandığı, Anayasa m.114’de seçim öncesi süreçte sadece Adalet, İçişleri ve Ulaştırma bakanları için görevden çekilmenin öngörüldüğü, diğer bakanlar yönünden böyle bir zorunluluk getirilmediği, bu durumun ise anılan kişilerin görevlerinin niteliğinden kaynaklandığı ve kanun koyucunun takdiri olduğu, ayrıca bakanların diğer kamu görevlileri ile aynı hukuki durumda olmadıkları gerekçelerine yer verilmiştir. Karar her ne kadar Cumhurbaşkanı seçimine katılma ile ilgili olsa da, adaylıktan önce görevden çekilme gerekliliğinin amacı ve bakanların eski sistemde “diğer kamu görevlileri” kapsamında olmadığını ortaya koyması bakımından önemlidir.
Yüksek Seçim Kurulu’nun 12.07.2014 tarihli ve 3237 sayılı kararında; yine Cumhurbaşkanı seçimi ile ilgili olmakla birlikte, 6271 sayılı Cumhurbaşkanı Seçimi Kanunu m.11’e benzer düzenlemenin milletvekili seçilebilecek olanlarla ilgili olarak Anayasa m.76/3’de ve 2839 sayılı Milletvekili Seçimi Kanunu m.18’de yer aldığına dikkat çekilerek, “her üç kanunda da görevlerinden çekilmeleri/ayrılmış sayılmaları gerekenler arasında yüksek yargı organları, silahlı kuvvetler mensupları gibi özellik arz edenler veya yüksek öğretim kurumlarındaki öğretim elemanları gibi tereddüde neden olabilecek olanlar görev unvanı olarak belirtilerek sayıldığı halde, hem siyasal fonksiyonu bulunan hem de idarede en yetkili amir olarak yer alan ve bu nedenle dikkate değer bir özellik taşıyan Başbakan ve bakanlardan söz edilmemiştir. Öte yandan yasalarda yer alan ‘kamu görevlileri’ deyimi genel ve soyut bir kavram olarak verilmemiş, kamu kurum ve kuruluşlarının memur statüsünde olmamakla birlikte yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan görevlilerini belirtmek için kullanılmıştır. İdaredeki yeri ve hukuki durumu itibariyle başbakan ve bakanların, yasa koyucu tarafından seçim hukuku açısından ‘yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri’ deyimi içinde ifade edildiğini kabul etmek mümkün görülmemiştir.” gerekçesine yer verildikten sonra, Anayasa m.114’de genel seçim öncesi görevden çekilmenin sadece Adalet, İçişleri ve Ulaştırma bakanı için öngörüldüğü ifade edilmiştir. YSK kararında ayrıca; Anayasa’nın “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13. maddesine atıfta bulunularak, seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunmaya ilişkin hakkın ancak kanunla sınırlandırılabileceği ifade edilmiştir.
Eski sistemde verilen bu kararlardan iki önemli sonuca varılmaktadır: Birincisi, bakanlar “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri” değildir; ikincisi ise, seçim öncesi görevden çekilmenin zorunlu olduğuna dair açık yasal düzenleme bulunması gerekir.
2017 yılı Anayasa değişikliğinden sonra; bakanların hukuki statüsünün önemli ölçüde değişikliğe uğradığı da dikkate alınarak, bakanların yeni sistemde “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri” olarak kabulüne imkan bulunup bulunmadığı konusunda iki görüş bulunmaktadır[1]:
Birinci görüş; atama yoluyla göreve gelen, Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olan bakanların, eski sistemden farklı olarak siyasi görevlerinin bulunmadığı, Cumhurbaşkanının emir ve talimatı ile hareket ettiği gerekçeleriyle, bakanların “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri” arasında sayılması gerektiğini ifade etmektedir. Bu görüş ayrıca; Türk Ceza Kanunu m.6/1-c’de yer alan “kamu görevlisi” tanımına atıfla, bakanların “kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi” kapsamında kabul edilmesi gerektiği kanaatindedir.
İkinci görüş ise; TCK m.6/1-c’de geniş anlamda “kamu görevlisi” tanımına yer verildiğini, bu tanımın Ceza Hukukuna ilişkin olduğunu, İdare Hukuku kapsamında kamu görevlisi tanımını ve kapsamını bağlamayacağını, yeni sistemde de bakanların ceza sorumluluğunun 4483 sayılı Kanun kapsamında olmadığını, ceza sorumluluğuna dair usul ve esasların Anayasa m.106’da ayrıca ve özel olarak düzenlendiğini, görevleri ile ilgili olan ve olmayan suçlar için ayrı ayrı öngörülen bu özel hukuki durumların bakanların geniş anlamda “kamu görevlisi” olarak kabulünde engel olarak görülmesi gerektiğini, bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceğinin öngörüldüğünü, 10.07.2018 tarihinde yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin bakanların görev tanımlarının düzenlediğini, tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde bakanların eski sistemde olduğu gibi “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlisi” olarak kabulüne imkan bulunmadığını ifade etmektedir.
Kanaatimizce; kanun koyucunun iradesi, bakanların milletvekili adayı olabilmesi için görevlerinden istifa etmesinin zorunlu tutulması yönünde olsa idi, mutlak şekilde Anayasa m.76/3’de ve 2839 sayılı Milletvekili Seçimi Kanunu m.18’de “bakanlar” kavramına açıkça yer vereceği yönündedir. Çünkü anılan hükümler incelendiğinde; adaylıktan önce istifası zorunlu tutulan kişilerin ayrıntılı ve özel olarak düzenlendiği görülmekle, bu şekilde özel ve detaylı olarak kaleme alınan bir metinde “bakanlık” ifadesine yer verilmeyerek, doğrudan Cumhurbaşkanının emir ve talimatı ile hareket eden ve Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olan bakanların hukuki durumunun “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlisi” kapsamında kabul edilmesinin kanun koyucunun iradesi olduğunu ileri sürmek isabetli değildir. Kaldı ki; Anayasa m.76/3 ve 2839 sayılı Kanun m.18 hükümleri de, 2017 yılı Anayasa değişikliğinden önce üç bakanın genel seçimden önce görevlerinden çekilmesi zorunluluğunu özel olarak düzenleyen Anayasa m.114 ile birlikte yürürlükte olup, bu husus bakanlarla ilgili ayrıca Anayasada düzenleme yapılmasının zorunlu görüldüğünü ve bakanların “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlisi” kapsamında kabul edilmediğini ortaya koymaktadır. Anayasa m.114’ün yürürlükten kaldırılması, bakanların genel seçimden önce istifa etmesine gerek olmadığına dair iradeyi göstermektedir. Ayrıca; yukarıda yer verdiğimiz ikinci görüşte yer alan gerekçelere katıldığımızı, bu gerekçeler uyarınca da bakanların Anayasa m.76/3 ve 2839 sayılı Kanun m.18 kapsamında olmadığı sonucuna vardığımızı ifade etmek isteriz.
Bakanların Anayasa m.76/3 ve 2839 sayılı Kanun m.18 kapsamında “yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlisi” olarak kabulüne imkan bulunmadığından; Anayasada ve kanunlarda, bakanların seçim öncesi görevlerinden istifa edeceğine dair açık düzenleme olmadığı gözetildiğinde, milletvekili adaylığı için bakanlık görevinden istifa edilmesine gerek bulunmadığı kabul edilmelidir.
Ayrıca seçimde tarafsızlığın sağlanması gerektiği gerekçesiyle istifanın gerekli olduğunu öne süren görüş karşısında; 298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun m.65, 66 ve 155’de, “bakanlar” hakkında özel sınırlayıcı düzenlemelere ve yaptırıma yer verildiğini, bu hükümlerin yürürlükte olduğunu ifade etmek isteriz.
Buna göre, bakanların milletvekili adayı olabilmeleri için istifa etmeleri gerekmez.
II- Seçimlerin Yenilenmesi Kararından Sonra İstifa Süresi Ne Zaman Başlar?
2839 sayılı Milletvekili Seçimi Kanunu m.18’de; adaylık için görevinden çekilmesi gerekenlerin, genel ve ara seçimlerin başlangıcından bir ay önce seçimin yenilenmesine karar verilmesi halinde yenileme kararının ilanından başlayarak yedi gün içinde görevlerinden ayrılma isteğinde bulunmadığı takdirde aday olamayacakları ve aday gösterilemeyecekleri düzenlenmiştir.
Seçimlerin yenilenmesine dair 2023/121 sayılı Cumhurbaşkanı kararı 10.03.2023 tarihinde 32128 Mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış olup, istifa gerekli kişilerin görevlerinden ayrılma isteğinde bulunması için son günün 16.03.2023 mü yoksa 17.03.2023 mü olduğu konusunda tereddüt yaşandığı, Yüksek Seçim Kurulu’nun 10.03.2023 tarihli ve 2023/91 sayılı kararında 2839 sayılı Kanun m.18 kapsamında istifaların 16.03.2023 günü saat 17:00’ye kadar sunulması gerektiğine karar verildiği görülmektedir.
Mevzuatımızda süre öngören hallerde genel olarak “itibaren” ibaresine yer verilmekte olup, bu tür düzenlemelerin icrasında bir sonraki gün esas alınmaktadır. Örneğin; 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu m.39/1’e göre, “Gün ile belirlenen süreler, tebligatın yapıldığının ertesi günü işlemeye başlar”. 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu m.92/1’e göre, “Süreler gün olarak belirlenmiş ise tebliğ veya tefhim edildiği gün hesaba katılmaz ve süre son günün tatil saatinde biter”. Türk Dil Kurumu’na göre; “itibaren” sözcüğü, “-den başlayarak” olarak tanımlanmakta olup, 2839 sayılı Kanun m.18’de geçen “ilanından başlayarak yedi gün” ibaresinin de, yedi günlük sürenin ilanın yapıldığı günden değil, ertesi günü “birinci gün” olarak kabul edilerek başlayacağına işaret ettiği düşünülebilir. Ancak bu düşünceye; 2839 sayılı Kanunda sürenin ilandan sonraki gün işlemeye başlayacağına dair benzer bir hükme verilmediği gerekçesiyle karşı çıkılabilir. Örneğin; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.7/4’de; “İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar…” hükmüne yer verilmiştir. 2839 sayılı Kanun m.18’de ise; İYUK m.7/4’de olduğu gibi “ilan tarihini izleyen günden itibaren” yerine, “yenileme kararının ilanından başlayarak yedi gün içinde” ifadesinin kullanılması ve CMK m.39 ile HMK m.92’ye benzer bir hükmün 2839 sayılı Kanunda yer almaması sebebiyle, yedi günlük sürenin seçimlerin yenilenmesi kararının ilanını izleyen günden başlamayacağı, istifa süresinin yenileme kararının ilanı günü dahil olmak üzere yedi gün olduğu, bu sebeple istifa için son tarihin 16.03.2023 günü olduğu söylenebilir. Bizce, kısa olarak öngörülen sürelerde ilk gün hesaba katılmamalıdır. Bunun için yasal düzenlemeye ihtiyaç olduğunu da ifade etmek isteriz.
[1] Anayasa Mahkemesi Genel Kurulu’nun 2017 yılı Anayasa değişikliği sonrasında verdiği 29.12.2022 tarihli, 2019/12 E. ve 2022/164 K. sayılı kararında; Cumhurbaşkanı yardımcılığı ve bakanlığa atananların emeklilik ve yaşlılık aylıklarının durumu ile ilgili Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerinin iptali talebinin gerekçesinde, “Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak görevlendirilenlerin nitelikleri itibariyle kamu görevlisi oldukları, bu kişilerin emeklilik ve yaşlılık aylıkları ile diğer özlük haklarına ilişkin hususların Anayasa gereği kanunla düzenlenmesi gerektiği, Cumhurbaşkanı yardımcılığı veya bakanlık kadrolarında görev yapanlar ile diğer kamu görevlerine atananların aynı statüde olmalarına rağmen aralarında farklılık yaratılmasının eşitlik ilkesini ihlal ettiği” ileri sürülmüşse de, Anayasa Mahkemesi farklı gerekçe ile iptal kararı vermiş olup, iptal talebini “mülkiyet hakkı” ve Anayasa m.104/17’nin ikinci cümlesi çerçevesinde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenemeyecek alanlar kapsamında incelemiştir. Anayasa Mahkemesi bu kararında; iptal başvurusunda yer alan “Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların kamu görevlisi sayılması gerektiği ve aylık ve diğer özlük hakları bakımından ayrı düzenleme yapılmasının Anayasa m.10 ve 128’e aykırı olduğu” konularında iptal talebinin gerekçeleri hakkında değerlendirme yapmamıştır. Anayasa Mahkemesi bu kararında; iptal talebinde ortaya koyulan gerekçeler çerçevesinde bakanların hukuki sıfat ve nitelikleri konusunda görüş bildirmemiş olup, farklı gerekçe ile Kararname hükümlerini iptal etmiştir.
Prof. Dr. Ersan Şen
Av. Beyza Başer Berkün
