Prof. Dr. Ersan Şen

Av. Beyza Başer Berkün

Hukuki Perspektifle Depreme Hazırlık ve Bina Güvenliği

İmar ve Bina Güvenliği Mevzuatımız bugüne kadar sayısız değişikliğe uğramış olup; temel maddelerin yanında birçok ek maddeler ve geçici maddeler içermektedir. Hukuk elbette zaman içerisinde değişebilir, gelişen ihtiyaçlara göre mevzuat güncellenebilir. Ancak konu can ve mal güvenliği olduğunda, istikrarlı ve uygulanabilir bir mevzuatın ve bu mevzuatın tavizsiz şekilde uygulanmasının zorunluluk olduğu da bir gerçektir. Özellikle “imar barışı” gibi geçici düzenlemeler, “istikrarlı ve uygulanabilir mevzuat” ve “tavizsiz uygulama” gerekliliklerinin yerine getirilmesinin önünde bir engeldir. Örneklemek gerekirse; aynı vergi barışında olduğu gibi, “nasılsa imar barışı çıkar” gibi düşüncelere ve “imar barışı ne zaman çıkacak” şeklinde beklentilere sebep olduğu gözönüne alındığında, Ülkemizin deprem kuşağında yer aldığı ve depremin Ülkemizin bir gerçeği olduğu unutulabilmekte, vatandaşlarımız maddi zorluklar ve imkansızlıklar sebebiyle binalarında yenileme yaptıramamakta ve imar barışı gibi can güvenliği yönünden faydasız uygulamalara yönelebilmektedir. Günümüzde, barınmanın ciddi bir iktisadi sorun haline geldiği gözardı edilemez bir gerçektir. Bu iktisadi sorun, “güvenli bina” zorunluluğunu ne yazık ki geri plana atmaktadır.

Binaların depreme dayanıklılığı ile ilgili yönetmeliklerin güncel bilimsel tespitlere göre değiştirilmesi; en iyiye ulaşma gayreti için gerekli olsa da, sürekli mevzuat değişikliği övünülecek bir durum değildir. Her yönetmelik değişikliğinde, daha önce yürürlükte olan yönetmeliğe uygun yapıların binaların tekrar yıkılıp yapılmasına veya güncelleme gerektiren yeni tespitlere uygun hale getirilmesine doğal olarak imkan bulunmamaktadır. Bilim ve hukuk yapboz değildir. Önemli olan; istikrarlı bir mevzuat olup, bu mevzuatın eski ve yeni tüm metinlerinin can güvenliğini sağlamada yeterli nitelikte olmasıdır. Örneğin; 2007 yönetmeliğine göre yapılan bir binanın durumu, 2019 yılı yönetmeliğinin şartlarını taşıyor mu, can ve bina güvenliğini sağlamada aynı ölçüde elverişli mi? Bu soruların yanıtlarının titizlikle araştırılması gerekir.

En az bunun kadar önemli bir sorun da; vatandaşımızın binasını en güncel hukuk kurallarına ve teknik esaslara uygun hale getirebilecek iktisadi imkanlarının olmamasıdır. Türkiye’nin birçok ilinde; yapımı eski tarihli, iskanı olmayan binalar vardır ve vatandaşlarımız bu binalarda yaşamak zorunda kalmaktadır. Bu durum vatandaşlarımızın deprem riskini önemsememesinden değil, maddi zorluklardan kaynaklanmaktadır. Buna ek olarak; bir de çok yakın zamanda inşa edilen binaların bile yıkılabildiğini gördük, eğer o övünülen yönetmelik değişiklikleri hakkı ile uygulanmıyorsa ve denetlenemiyorsa, en güncel mevzuatın ne anlamı kalmaktadır?

Deprem gerçeği karşısında, bina ve can güvenliği konusunda sorunlarımız büyüktür ve bu sorunlar daha fazla gözardı edilemez. Devlet, gereğini yapmalıdır.

Anayasa m.23’de “yerleşme hürriyeti”, temel hürriyet; Anayasa m.56’da “sağlıklı ve düzenli çevrede yaşama hakkı” ile Anayasa m.57’de “konut hakkı” sosyal hak olarak düzenlenmiştir. Binaların yapımı, dönüşümü, denetlenmesi, aykırılıkların giderilmesi konusunda çok sayıda kanun ve yönetmelik hükümleri bulunmaktadır. Ancak 6 Şubat 2023 tarihinde merkez üssü Kahramanmaraş İli Pazarcık ve Elbistan ilçelerinde arka arkaya meydana gelen büyük deprem felaketi, yaşanan yıkımlar ve meydana gelen can kayıpları; şu sorunun sorulmasını gerektirmektedir: Bu yıkıcı sonuçlara göre; mevzuatımız iyi, binalar mı kötü yapılmıştır, yoksa binalar mevzuata uygun olup da, mevzuatta mı bir sorun ve eksiklik vardır? Yürürlükte olan mevzuat incelendiğinde; bu soruların bir hukukçu tarafından cevaplanabilmesi imkansız gözükmektedir, çünkü örneğin 01.01.2019 tarihinde yürürlüğe giren Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği’nin 416 sahifelik teknik esaslardan oluşan eki bulunmakta olup, bina güvenliği teknik kriterlerinin belirlendiği bu ekin konunun uzmanları tarafından değerlendirilmesi gerekir. Aynı husus, daha önce yürürlükte olan yönetmelikler için de geçerlidir. Ülkemizde birçok binanın farklı yönetmeliklerin yürürlükte olduğu dönemde inşa edildiği, dolayısıyla binada mı sorun var, yoksa kuralda mı sorusunun cevaplanması için o binaların inşa edildiği tarihte geçerli olan mevzuata göre inceleme yapılması gerektiği görülmektedir. Mevzuat yönünden önemli olan; önceki ve sonraki iki mevzuat arasında ciddi farklılık varsa, bunun sebebinin incelenmesi, gerekli ise önceki mevzuata göre yapılan binaların, güncel mevzuata göre iyileştirilmesi gerekip gerekmediğinin ve bunun mümkün olup olmadığının incelenmesi şeklinde uygulamaya yansıtılmasıdır.

Temel İmar Mevzuatımız; 3194 sayılı İmar Kanunu, Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği, Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği ve illere ait özel imar yönetmeliklerinden oluşmaktadır Örneğin; İstanbul, Ankara, Gaziantep, Hatay, Antalya, İzmit ve diğer farklı illerin kendi imar yönetmelikleri bulunmakta olup, bu yönetmeliklerde yer alan hükümler öncelikle uygulanmaktadır.

Yapıların; İmar Kanunu’na, imar yönetmeliklerine, imar planlarına, imar durumuna, yapı ruhsatlarına uygun olması zorunludur. Aksi halde; yapının aşamasına göre, yapı ruhsatı verilmez, yapı mühürlenir, yıkım kararı verilir ve idari para cezası uygulanır. Genel kural, bu şekildedir. Ayrıca, aykırılık teşkil eden fiilin niteliğine göre Türk Ceza Kanunu m.184 uyarınca imar kirliliğine neden olma suçundan ceza sorumluluğu da gündeme gelebilir. Bunlara ek olarak; 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu kapsamına giren yerlerde izinsiz fiziki ve inşai müdahaleler de, 2863 sayılı Kanun m.65 uyarınca ceza sorumluluğuna sebep olur.

“İmar barışı”; 3194 sayılı Kanun Geçici m.16’da, 31.12.2017 tarihinden önce yapılan yapılar için öngörülmüştür. Bu madde uyarınca verilen “Yapı Kayıt Belgesi”; yapının kullanım amacına yönelik olup, daha önce alınan yıkım kararlarının ve idari para cezalarının tahsilini engellemektedir. “Yapı Kayıt Belgesi”, yapının yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerlidir. Yapı Kayıt Belgesi düzenlenen yapıların yenilenmesi durumunda ise, yürürlükte olan imar mevzuatı hükümleri uygulanacaktır. Maddede açıkça; yapının depreme dayanıklılığı hususu malikin sorumluluğunda olduğu düzenlenmektedir. Özetle; öngörülen bedelin belirlenen tarihe kadar ödenmesi halinde yapı kullanma belgesi alınabileceği, yapının yeniden yapılmasına kadar kullanılabileceği, ancak tüm sorumluluğun yapı malikinde olacağı ve yapının er ya da geç mutlaka mevzuata uygun hale getirilmesi gerektiği düzenlenmiştir. Ancak yapı kayıt belgesinin kullanım süresi ve yapının yeniden yapılmasında azami bir süre belirlenmemesi, önemli bir eksikliktir. Kanaatimizce; yapının depreme dayanıklılığı konusunda sorumluluğun yapı malikine bırakılması, idarenin denetim görevini ve sorumluluğunu ortadan kaldıracak şekilde yorumlanamaz. Yapı kayıt belgesi de bulunsa, deprem nedeniyle meydana gelen zararda, illiyet bağı olmak kaydıyla, idarenin denetim, kontrol, izin, onay gibi konularda tüm icrai faaliyetlerinin veya ihmali fiillerinin sorumluluğa sebep olacağı tartışmasızdır. Ancak yıkım kararı olduğu halde imar barışı nedeniyle yıkım kararı icra edilemeyen yapılar yönünden, idarenin kanunla engellendiği de bir gerçektir. İstisnaları Kanun hükmünde yapılan yapılar hariç olmak üzere; yapının durumu ile ilgili başka hiçbir koşul aranmaksızın, örneğin depreme dayanıklılığı ile ilgili hiçbir inceleme yapılması veya yaptırılması öngörülmeksizin, her yapıya yapı kayıt belgesi verilmesinin ve bu belgenin süresiz kullanımına imkan sağlanmasının, ciddi olumsuz sonuçları olabilecektir. Halen birisi 2019, birisi 2022 ve diğer, 2023 yılında olmak üzere; imar barışı başvuru süresinin uzatılmasını içeren üç kanun teklifinin Komisyonda olduğu, bunlardan Komisyona en son 04.01.2023 tarihinde intikal eden teklifin geri alındığı, diğer iki kanun teklifi ile ilgili benzer bir bilginin bulunmadığı, ancak hem 2019 yılına ve hem de 2022 yılına ait kanun tekliflerinin içeriğinin tarih itibariyle uygulanabilirliğinin kalmadığı, ancak bu tekliflerin tarihleri değiştirilmek suretiyle kabulü ihtimalinin de yasal olarak bulunduğu, birkaç gün önce yaşanan ve halen etkileri devam eden büyük deprem felaketini yaşadığımız bu dönemde bir imar barışının daha kesinlikle gündeme alınmaması gerektiği, bunun yerine Ülke olarak planlı, programlı ve Devletin mali desteği ile ivedi şekilde depreme hazırlık ve bina güvenliği seferberliğinin başlatılmasının zorunlu olduğu dikkate alınmalıdır. Devlet; vatandaşının can ve mal güvenliğini korumakla yükümlüdür, ne gerekçe ile olursa olsun bu yükümlülüğünden ve sorumluluktan kaçınamaz.

Doğal afetlere (özellikle depreme) hazırlık çerçevesinde bina güvenliği ile ilgili mevzuatı ise; 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, 4708 sayılı Yapı Denetimi Kanunu, Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliği, Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği olarak sayabiliriz.

25.05.1959 tarihinde yürürlüğe giren ve çok sayıda ek ve geçici madde ile halen yürürlükte olan 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’un 2. ve 3. maddeleri önemlidir. Kanunun 2. maddesine göre; yer sarsıntısı ve diğer afetlere uğrayan veya bu afetlere uğraması ihtimali olan bölgelerin İmar ve İskan Bakanlığınca (yeni adıyla Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı) tespiti, risk sınırlarının imar planına işlenmesi, imar planı bulunmayan kasaba ve köylerde de harita veya krokilere işlenmesi ve “afete maruz bölge” olarak Cumhurbaşkanınca kararlaştırılıp, ilgili valiliklerce mahallinde ilan edilmesi gerekmektedir. Kanunun 3. maddesinde ise; 2. maddeye göre ilan edilen afet bölgelerinde yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek veya esaslı tamir görecek resmi ve özel tüm yapıların tabi olacağı teknik şartların yönetmelikle belirleneceği, belediye sınırları ve mücavir sınırlar içinde belediyelerin, bunlar dışında kalan yerlerde vali ve kaymakamların yönetmeliğin uygulanmasını sağlamakla yükümlü olduğu, ilgili yönetmeliğe aykırı olan yapıların sahiplerine tebligat yapılarak, en çok 3 aylık süre içinde hatanın ve tehlikeli durumun giderilmesinin bildirileceği, verilen süre içinde sahiplerince bu hata, eksik ve tehlikeler giderilmezse yapıların yıktırılacağı düzenlenmiştir.

7269 sayılı Kanunun yanında ayrıca; “Kentsel Dönüşüm Kanunu” olarak bilinen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, 31.05.2012 tarihinde, afet riski altında olan alanlar ile bu alanlar dışında riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemek amacıyla yürürlüğe girmiştir. 6306 sayılı Kanunun 9. maddesi; bu Kanuna tabi riskli yapılar, riskli alanlar ve rezerv yapı alanları hakkında 7269 sayılı Kanunun uygulanıyor olmasının, 6306 sayılı Kanunun uygulanmasına engel teşkil etmediğini düzenlemektedir. Belirtmek gerekir ki, 6306 sayılı Kanunun uygulanmasında da ciddi sorunlar yaşanmaktadır. Bu sorunlar, afet riski altında olan alanların dönüştürülmesi sürecini uzatmaktadır.

Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği, 01.01.2019 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Daha önce; 1940, 1944, 1949, 1953, 1961, 1968, 1975, 1998 ve 2007 yıllarında deprem yönetmelikleri çıkarılmıştır. Unutulmamalıdır ki; her bina, inşa edildiği tarihte yürürlükte olan kurallara uygun olmak zorundadır. Bu zorunluluğu, çıkarılan yönetmelik sayısı ile birlikte değerlendirdiğimizde, her bir dönemde çıkarılan yönetmeliklerin yeterliliği sorunu gündeme gelmektedir. 1975 tarihli Yönetmeliğin, daha önce yürürlükte olan yönetmeliğe göre binaların dayanıklılığı ile ilgili birçok hususun düzeltildiği önemli bir yönetmelik olduğu; 1998 Yönetmeliğinin ise, bir milat ve ilk modern deprem yönetmeliği olarak değerlendirildiği görülmektedir. Kabul tarihi 2018 yılı olan, yürürlüğü ise 2019 yılının başı olarak kabul edilen ve şu an yürürlükte olan 2019 Yönetmeliği ve 416 sahifelik eki; deprem etkisi altında binaların tasarımı için teknik esasları ayrıntılı düzenlemekte olup, mevcut bilimsel veriler ışığında, can ve mal güvenliğinin korunmasında yeterli ve elverişli bir düzenleme olduğu ifade edilmektedir.

4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun 13.08.2011 tarihinde yürürlüğe girmiş olup; uygulanmasına 2001 yılında (19 ilde) pilot iller olarak; Adana, Ankara, Antalya, Aydın, Balıkesir, Bolu, Bursa, Çanakkale, Denizli, Düzce, Eskişehir, Gaziantep, Hatay, İstanbul, İzmir, Kocaeli, Sakarya, Tekirdağ ve Yalova illerinde başlanmıştır. 01.01.2011 tarihi itibariyle, Yurt genelinde tüm illerde uygulanmaktadır. Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliği de, 05.02.2008 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 4708 sayılı Kanun, yürürlük tarihinden önce yapılan binaları kapsamamaktadır. Bu Kanun; 1999 Depreminden sonra bir milat, yani beyaz sahife olarak bilinmektedir.

Yapı denetim kuruluşları; mevzuata göre, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’ndan alınan izin belgesine istinaden ve münhasıran yapı denetimi ile uğraşan tüzel kişiler olup, yapı denetim hizmeti, yapı sahibi (veya vekili) ve yapı denetim kuruluşu arasında akdedilen sözleşmeye göre verilmektedir. Yapı müteahhidinin; yapı denetim kuruluşu ile yapı sahibi arasında akdedilecek hizmet sözleşmesinde, vekil sıfatı ile yer almasına yasal olarak imkan yoktur. 4708 sayılı Kanun m.5/1 ve Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliği m.21/1’de; yapı sahiplerinin, Bakanlıkça elektronik ortamda belirlenen bir yapı denetim kuruluşu ile yapı denetimi hizmet sözleşmesi akdedeceği düzenlenmiştir. 01.01.2019 tarihinde yürürlüğe giren Yapı Sahipleri ile Yapı Denetimi Hizmet Sözleşmesi İmzalayacak Yapı Denetim Kuruluşlarının Elektronik Ortamda Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslara Dair Tebliğ hükümlerinde de, Bakanlıkça oluşturulan ve yapı sahipleri ile yapı denetim hizmet sözleşmesini imzalayacak yapı denetim kuruluşlarının belirlenmesini sağlayan yazılım sistemi (elektronik ortam) üzerinden eşleştirileceği, yapı denetimi kuruluşunun bu elektronik ortamda görevlendirmesinin yapılacağı ve buna dair usul ve esaslar açıklanmaktadır. Elektronik ortamda yapı denetim kuruluşunun otomatik görevlendirilmesi uygulamasına, 01.01.2019 tarihi itibariyle başlanmıştır. Bu düzenlemeden önce; yapı sahipleri, tercih ettikleri herhangi bir yapı denetim kuruluşu ile sözleşme akdedebilmekte idi. Yapı denetim kuruluşunun elektronik ortamda Bakanlık tarafından görevlendirilmesine dair uygulama; 4708 sayılı Kanun m.2’de belirtilen “yapı denetimi hizmet sözleşmesinin, yapı sahibi veya vekili ile yapı denetim kuruluşu arasında imzalanması” ile “yapı müteahhidinin yapı sahibi vekili olarak hareket edememesi” kurallarının uygulamada sağlıklı şekilde işletilmesine imkan sağlaması yönüyle olumludur.

Yapı denetim mevzuatında; ilgili idarenin ( belediye ve mücavir alan sınırları içindeki uygulamalar için büyükşehir belediyeleri ile diğer belediyeleri, bu alanlar dışında kalan alanlarda valilikleri, yapı ruhsatı ve kullanma izin belgesi verme yetkisine sahip diğer idareler), yapı denetim kuruluşlarının, laboratuvarlar görevlilerinin, proje ve uygulama denetçisi mimar ve mühendislerinin, proje müellifinin, yapı sahibinin, yapı müteahhidinin ve şantiye şefinin görev ve sorumlulukları düzenlenmektedir. Bu mevzuatta belirtilen herkesin, görev ve sorumluluklarına aykırı icrai veya ihmali fiilleri nedeniyle sorumluluğu doğabilir. Bu sorumluluğun belirlenmesinde; meydana gelen netice ile fiil arasında illiyet bağının tespitini gerektiren hallerin meydana gelmesi halinde, delillerin ivedi şekilde muhafaza altına alınması büyük önem taşımaktadır. Planlama, izin, inşa ve denetim olmak üzere; bu dört aşamadan hangisinde sorun olduğu, her bir vakada ayrı ayrı tespit edilmelidir. En önemlisi ise; bu sorunların tespitinin, can ve mal kaybı beklenmeksizin, dikkatle, süratle ve tavizsiz şekilde yapılmasıdır.

4708 sayılı Kanuna 15.06.2022 tarihinde eklenen Ek m.1’de; bu Kanun kapsamına giren ve denetlenerek bina kimlik sertifikası alan yapıların, sertifikanın asılmasını takiben beşer yıllık periyotlarla yapı denetim kuruluşlarınca denetleneceği, bu denetimlerin Bakanlıkça elektronik ortamda belirlenen yapı denetim kuruluşları tarafından yürütüleceği düzenlenmiştir.

Bina kimlik sertifikası; “4708 sayılı Kanun kapsamında denetlenerek tamamlanan yapıların teknik ve genel bilgilerine, Bakanlıkça farklı modüllerde yapılan yetkilendirmelerle, hem yapı sahibi ve ilgili vatandaşlarca, hem de kamu görevlileri tarafından ulaşılması amacıyla yapıya asılan sertifikadır.” şeklinde tanımlanmaktadır. Bina kimlik sertifikası; 4708 sayılı Kanunun pilot bölge olan 19 ilde ilk kez yürürlüğe girdiği 2001 yılında 7. maddede düzenlenmekte iken, “bu Kanun kapsamında denetlenerek inşa edilen yapılara ilgili idarelerce sertifika verileceği ve yapılara sertifika verilmesine dair usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceğine” dair bu madde, 2011 yılında yürürlükten kaldırılmıştır. Bu arada 2008 yılında yürürlüğe giren Yönetmelik m.31’de, yine bina kimlik sertifikasının düzenlendiği görülmektedir. Uygulamada ise; en son 2021 yılında yapılan Yönetmelik değişikliğinden sonra, bina kimlik sertifikası verilmesine dair uygulamaya başlandığı anlaşılmaktadır. Açık kaynaktan temin edilen bilgilere göre; 2022 yılının Eylül ayı itibariyle, Türkiye genelinde bina kimlik sertifikası olan yapı sayısı 48.250’dir.

Son olarak; bilimsel ve teknolojik gelişmeler ışığında en iyi mevzuatı da yürürlüğe koysak, bu mevzuatın uygulanmasında aynı dikkat, özen ve disiplini göstermediğimiz takdirde, istikrarlı ve tavizsiz şekilde uygulanmayan yazılı hukuk kurallarından beklenen faydaların gerçekleşmesi mümkün değildir. Konu can ve mal güvenliği olduğunda; imar ve bina deprem güvenliği ile ilgili tüm yasal düzenlemelerimizin istisnasız, istikrarlı ve taviz verilmeksizin uygulanmasından başka çare yoktur.