AYM'nin 2023/7 esas - 2023/150 karar sayılı kararı

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

 

Esas Sayısı : 2023/7

Karar Sayısı : 2023/150

Karar Tarihi : 13/9/2023

R.G. Tarih - Sayı : 10/11/2023 - 32365

 

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 132 milletvekili.

İPTAL DAVASININ KONUSU: 8/11/2022 tarihli ve (113) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

A. Tümünün şekil bakımından Anayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına,

B. 1. 1. maddesiyle 16/7/2018 tarihli ve 30480 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (12) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

a. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen (e) bendinin,

b. 4. maddesine eklenen (4) numaralı fıkranın,

2. 3. maddesiyle (12) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 8. maddesine eklenen (ç) bendinin,

3. 4. maddesiyle (12) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 18. maddesine eklenen (3) ve (4) numaralı fıkraların,

4. 5. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmesinin,

Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 106., 123., 128. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına,

karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI İLE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN VE KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME HÜKÜMLERİ

A. İptali İstenen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi

İptali talep edilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK) şöyledir:

 “MİLLİ SARAYLAR İDARESİ BAŞKANLIĞI HAKKINDA CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİNDE DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ

Kararname Numarası: 113

MADDE 1

12 sayılı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinden sonra gelmek üzere aşağıdaki bent eklenmiş, sonraki bent buna göre teselsül ettirilmiş ve aynı maddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir.

 “e) Başkanlığın çalışma alanına ilişkin olarak enstitüler ve eğitim merkezleri kurmak.”

 “(4) Başkanlık, bünyesindeki saray, köşk, kasır ve müzelerin bulunduğu yerleşkelerin Milli Saraylar Bilim ve Değerlendirme Kurulunun uygun göreceği alanlarında arkeolojik kazı yapabilir veya yaptırabilir.”

MADDE 2

12 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinden sonra gelmek üzere aşağıdaki bent eklenmiş ve sonraki bent buna göre teselsül ettirilmiştir.

 “e) Kurulan enstitü ve eğitim merkezleri ile ilgili işlemleri yürütmek.”

MADDE 3

12 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 8 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine “röleve, restorasyon ve restitüsyon projelerini hazırlamak ve yürütmek;” ibaresinden sonra gelmek üzere “restorasyonu yapılan tarihi mekânların elektrik ve mekanik proje ve uygulamasını yürütmek;” ibaresi eklenmiş, (c) bendinden sonra gelmek üzere aşağıdaki bent eklenmiş ve sonraki bent buna göre teselsül ettirilmiştir.

 “ç) Başkanlığın envanterindeki mekânlardan Milli Saraylar Bilim ve Değerlendirme Kurulunun uygun gördüğü alanlarda; taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarım meydana çıkarmak üzere araştırma, sondaj ve kazı yapmak veya yaptırmak.”

MADDE 4

12 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 18 inci maddesine aşağıdaki fıkralar eklenmiştir.

 “(3) Milli Saraylar Müşaviri, mali ve sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 30 uncu maddesi uyarınca Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı İstatistik Müşavirine denktir.

 (4) Köşk ve Kasır Amiri, mali ve sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 30 uncu maddesi uyarınca Müdür Yardımcısına denktir.”

MADDE 5

Ekli listede yer alan kadrolar ihdas edilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin eki (I) sayılı Cetvelin Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmiştir.

MADDE 6

Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE 7

Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerini Cumhurbaşkanı yürütür.

İHDAS EDİLEN KADROLARIN
SINIFI	UNVANI	DERECESİ	ADEDİ
GİH	Daire Başkanı	1	1
GİH	Milli Saraylar Müşaviri	1	3
GİH	Müdür	1	2
GİH	Köşk ve Kasır Amiri	2	1
GİH	Şube Müdürü	1	2
GİH	Uzman	1	1
GİH	Şef	3	1
GİH	Korum ve Güvenlik Amiri	3	3
GİH	Rehber	9	2
GİH	Müze Memuru	9	10
GİH	Koruma ve Güvenlik Görevlisi	5	5
GİH	Koruma ve Güvenlik Görevlisi	6	5
GİH	Koruma ve Güvenlik Görevlisi	7	10
GİH	Memur	5	2
GİH	Memur	9	2
GİH	Gişe Memuru	8	3
TH	Mühendis	8	4
TH	Mimar	8	2
TH	Arkeolog	5	2
TH	Arkeolog	8	4
TH	Arkeolog	9	4
TH	Restoratör	9	2
TH	Tekniker	9	2
TH	Teknisyen	3	1
TH	Teknisyen	9	5
YH	İtfaiyeci	9	10
YH	Bahçıvan	8	1
YH	Bekçi	8	2
TOPLAM			92

”

 

B. İlgili Görülen Kanun ve Kanun Hükmünde Kararname Hükümleri

1. 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nun 35. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:

 “Araştırma, sondaj ve kazı izni:

Madde 35 – Bu kanun hükümlerine tabi, taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarını meydana çıkarmak üzere, araştırma, sondaj ve kazı yapma hakkı, sadece Kültür ve Turizm Bakanlığına aittir.”

2. 30/6/1989 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 375 sayılı 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 2802 Sayılı Hakimler Ve Savcılar Kanunu, 2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu, 5434 Sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu İle Diğer Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması, Devlet Memurları Ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet Taban Aylığı Ve Kıdem Aylığı İle Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 30. maddesi şöyledir:

 “Unvan itibarıyla ilk kez ihdas edilen kadro ve pozisyonlara karşılık belirlenmesi

Ek Madde 30- (Ek: 2/7/2018 – KHK-703/178 md.)

Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle unvan itibarıyla ilk kez ihdas edilen kadro veya pozisyonların, mevzuatta yer alan kadro veya pozisyonlardan hangisine mali ve sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından karşılık geldiği Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde gösterilir. İhdas edilen kadro veya pozisyonlarda bulunanlara, karşılık gösterilen kadro veya pozisyonda bulunan emsali personele mali ve sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları kapsamında yapılan ödemeler aynı usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 25/1/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör İsmail Emrah PERDECİOĞLU tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. CBK’nın Tümünün Şekil Bakımından Anayasa’ya Aykırı Olduğu Gerekçesiyle İptali Talebinin İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

3. Dava dilekçesinde özetle; hukuk devletinde her türlü resmî işlemin ve bu kapsamda CBK’ların gerekçeli olmasının hukukun genel ilkelerinden biri olduğu, CBK çıkarılırken öznel ve keyfî davranma riskinin önlenebilmesinin, CBK’ların uygulayıcılar tarafından yorumlanabilmesinin, CBK’ya dayanılarak çıkarılacak alt düzenlemelerin CBK’ya uygunluğunun sağlanabilmesinin ve CBK’ların anayasal denetiminin etkinliğinin artırılabilmesinin CBK’ların gerekçeli olmasına bağlı olduğu, Anayasa’da CBK’ların şekil bakımından denetimi öngörülmekle birlikte bu denetimin kapsamına ilişkin bir kural konulmadığından bu kapsamın Anayasa Mahkemesi tarafından belirlenmesi gerektiği ifade edilerek CBK’nın tümünün Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ve şekil bakımından iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

4. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca dava konusu CBK, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesi yönünden incelenmiştir.

5. Dava dilekçesinde şekil bakımından CBK’nın tümünün Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’lara ilişkin şekil kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

6. CBK’nın tümünün şekil bakımından denetiminin kapsamı ve ilkeleri, Anayasa Mahkemesinin 13/12/2022 tarihli ve E.2022/98, K.2022/157 sayılı kararıyla belirlenmiştir.

7. Anılan kararda, CBK’ların şekil yönünden denetiminin kapsamına hangi hususların dâhil olduğuna, başka bir ifadeyle anılan denetimde CBK’nın hangi unsurlar yönünden denetleneceğine dair Anayasa’da açık bir hükme yer verilmemekle birlikte Anayasa Mahkemesinin CBK rejimini düzenleyen anayasal hükümlerden hareketle CBK’nın maddi olarak varlık kazanabilmesi için gerekli anayasal unsurların neler olduğunu tespit etmesinin önünde bir engel bulunmadığı belirtilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesinin “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.” biçimindeki hükmünden CBK çıkarma yetkisinin bizzat Cumhurbaşkanı’na ait ve tek başına kullanılması gereken bir yetki olduğunun, dolayısıyla CBK’nın Cumhurbaşkanı dışında bir mercinin teklif, onay gibi herhangi bir işlemini ya da katılımını gerekli kılmayan, Cumhurbaşkanı’nın asli düzenleyici nitelikteki bir işlemi olduğunun anlaşıldığı değerlendirmesine yer verilen kararda CBK’ların şekil yönünden Anayasa’ya uygunluğunun denetiminde incelenmesi gereken hususun CBK’nın Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılıp çıkarılmadığı olduğu ifade edilmiştir (AYM, E.2022/98, K.2022/157, 13/12/2022, §§ 8,9).

8. Söz konusu kararda ayrıca CBK’ların yorumlanmasında ve denetiminde kuralın getiriliş amacının, başka bir ifadeyle gerekçesinin bilinmesinin önem arz ettiği zira bir normun ihdasına yol açan sebeplerin böyle bir düzenlemeye neden ihtiyaç duyulduğuna dair gerekçelerin bizzat kural koyucunun kendisi tarafından ortaya konulmuş olmasının o kuralla ilgili anayasallık denetiminin daha sağlıklı ve etkin bir şekilde gerçekleştirilmesine katkı sağlayacağının açık olduğuna dikkat çekilmiş; bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin CBK’ların şekil bakımından Anayasa’ya uygunluğunu inceleme yetkisinin CBK’ların gerekçelerinin bulunup bulunmadığı yönünden bir denetim yapılmasını kapsamadığı belirtilmiştir (AYM, E.2022/98, K.2022/157, 13/12/2022, §§ 11, 12).

9. Dava konusu CBK açısından söz konusu karardan ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.

10. Dava konusu CBK’nın, CBK metninin Cumhurbaşkanı’nın adı, soyadı ve ünvanı belirtilerek Resmî Gazete’de yayımlandığı görülmektedir. Diğer yandan dava dilekçesinde de söz konusu CBK’nın Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılmadığı yönünde bir iddiaya yer verilmemiştir. Bu itibarla Cumhurbaşkanı tarafından çıkarıldığı anlaşılan CBK’nın maddi olarak varlık kazanabilmesi için gerekli unsurları taşıdığının kabulü gerekir.

11. Açıklanan nedenlerle CBK’nın tümü, şekil bakımından Anayasa’nın 104. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

B. CBK’ların Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi

12. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini ve yargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir. Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu kapsamda düzenlemenin yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgili olmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanunda açıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6, 23/01/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/01/2020, §§ 3-13; E.2018/119, K.2020/25, 11/06/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/06/2020, §§ 3-13).

C. CBK’nın 1. Maddesiyle (12) Numaralı CBK’nın 4. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasına Eklenen (e) Bendi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

13. Dava dilekçesinde özetle; kuralla idareye tanınan enstitü ve eğitim merkezi kurma yetkisinin Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi öngörülen sınırların dışında kaldığı, herhangi bir çerçeve çizilmeksizin idareye yetki devri yapıldığı, enstitü ve eğitim merkezlerinin hukuki statülerine ilişkin belirsizlik bulunduğu, 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun uygulanma alanında kalan bir düzenleme öngörüldüğü belirtilerek kuralın Anayasa’nın 8., 106. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

i. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi

14. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesi yönünden incelenmiştir.

15. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın 8. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme, anılan fıkra kapsamında yapılmıştır.

16. Kural, Milli Saraylar İdaresi Başkanlığının (Başkanlık) görevleri arasında Başkanlığın çalışma alanına ilişkin olarak enstitüler ve eğitim merkezleri kurmayı saymak suretiyle Başkanlığa enstitü ve eğitim merkezleri kurma yetkisi tanımaktadır.

17. Başkanlığın kuruluşu, görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esaslar (12) numaralı CBK’da düzenlenmiştir. Bu çerçevede Başkanlığın, millî sarayların (saray, müze, köşk, kasır ve fabrikalar ile bunlara bağlı taşınır ve taşınmaz kültür varlıkları) yönetimi ve tanıtımı için Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak genel bütçeye tabi bir kuruluş olarak teşkilatlandığı görülmektedir.

18. Kuralın yürütmenin başı konumundaki Cumhurbaşkanlığına bağlı olan Başkanlığın görev ve yetkisine dair bir düzenleme öngördüğü, bu itibarla yürütme yetkisine ilişkin bir hususu düzenlediği açıktır.

19. Kural, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgili herhangi bir düzenleme de içermemektedir.

20. Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulmasının, kaldırılmasının, görev ve yetkilerinin, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının CBK ile düzenlenmesi öngörülmüştür. Anılan madde hükmü uyarınca Cumhurbaşkanı CBK’yla idarenin teşkilatlanması alanında Anayasa'nın temel ilkelerine ve bu alanla ilgili öngördüğü kurallarına bağlı kalmak koşuluyla bakanlıkların teşkilat yapısının ne şekilde olacağını belirleme hususunda takdir yetkisine sahiptir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, § 35).

21. Öte yandan Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşların kurulması, kaldırılması, görev ve yetkileri ile teşkilat yapısı ile ilgili hususların da Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca CBK ile düzenlenmesi açıkça hükme bağlanmış olan bakanlıklara dair yetki kapsamında kaldığı, dolayısıyla CBK ile düzenlenebileceği belirtilmiştir (AYM E.2019/71, K.2020/82, §§ 27, 28; E.2018/134, K.2021/13, §§ 30, 31; E.2018/133, K.2021/70, 13/10/2021, §§ 22, 23).

22. Bu itibarla Cumhurbaşkanlığına bağlı kuruluş olarak ihdas edilen Başkanlığın görev ve yetkisine ilişkin kuralın Anayasa’nın 106. maddesi ile bağlantılı olarak 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

23. Dava konusu kural bakımından karşılaştırmaya esas olabilecek şekilde herhangi bir kanuni düzenleme de tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

24. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

ii. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi

25. Anayasa’nın 2. maddesi kapsamında hukuk devleti ilkesinin unsurları arasında yer alan hukuki güvenlik ilkesi, kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlarken belirlilik ilkesi kanunlar gibi CBK’ların da hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir.

26. Belirlilik ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesini değil, bunların CBK metninde kurallaştırılmasını gerekli kılar. Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder. Buna karşılık söz konusu düzenlemelerin tamamının aynı CBK’da yapılması zorunlu olmayıp incelenen CBK dışındaki CBK’lar ya da kanunlarla yapılmış olması da belirlilik ilkesi açısından yeterli bulunmaktadır.

27. Kural, Başkanlığa çalışma alanları ile ilgili olarak enstitüler ve eğitim merkezleri kurma yetkisi vermektedir. Bu doğrultuda kullanılacak yetkinin (12) numaralı CBK’nın 2. maddesinde Başkanlığın kuruluş amacı olarak belirtilen millî sarayların yönetimi ve tanıtımı faaliyetlerine dönük enstitü ve eğitim merkezleri kurulmasına dönük olacağı açıktır. Bu itibarla kuralda Anayasa’nın 2. maddesi bakımından herhangi bir belirsizlik olduğu söylenemeyeceği gibi kuralın kamu yararı dışında bir amaç gözettiği de söylenemez.

28. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.

Ç. CBK’nın 1. Maddesiyle (12) Numaralı CBK’nın 4. Maddesine Eklenen (4) Numaralı Fıkra

1. Anlam ve Kapsam

29. Dava konusu kural, Başkanlığa bünyesindeki saray, köşk, kasır ve müzelerin bulunduğu yerleşkelerin Milli Saraylar Bilim ve Değerlendirme Kurulunun uygun göreceği alanlarında arkeolojik kazı yapabilmesi veya yaptırabilmesi görev ve yetkisi tanımaktadır.

30. 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nun 1. maddesinde anılan Kanun’un amacı, korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili tanımları belirlemek, yapılacak işlem ve faaliyetleri düzenlemek, bu konuda gerekli ilke ve uygulama kararlarını alacak teşkilatın kuruluş ve görevlerini tespit etmek olarak açıklanmıştır. Kanun’un 2. maddesi uyarınca korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili hususlar ve bunlarla ilgili gerçek ve tüzel kişilerin görev ve sorumlulukları bu Kanun kapsamındadır.

31. 2863 sayılı Kanun’un “Yetki ve yöntem” kenar başlıklı 10. maddesinin ikinci fıkrasında Cumhurbaşkanlığının idare ve kontrolünde bulunan kültür ve tabiat varlıklarının korunmasının kendileri tarafından yerine getirileceği, korunmanın sağlanmasında gerektiğinde Kültür ve Turizm Bakanlığının (Bakanlık) teknik yardımı ile iş birliği sağlanacağı hüküm altına alınmıştır.

32. Kanun’un 3. maddesinin (4) numaralı fıkrasında “Koruma” ve “Korunma” faaliyetlerinin kapsamı ve anlamı açıklanmıştır. Buna göre taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarında muhafaza, bakım, onarım, restorasyon, fonksiyon değiştirme işlemleri; taşınır kültür varlıklarında ise muhafaza, bakım, onarım ve restorasyon işleri koruma ve korunma faaliyetleridir.

33. Öte yandan Kanun’un “Araştırma, sondaj ve kazı izni:” kenar başlıklı 35. maddesinin birinci fıkrasıyla Kanun’a tabi taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarını meydana çıkarmak üzere, araştırma, sondaj ve kazı yapma hakkının sadece Bakanlığa tanınmış olduğu görülmektedir.

2. İptal Talebinin Gerekçesi

34. Dava dilekçesinde özetle; kuralla 2863 Kanun ile açıkça düzenlenen konulara ilişkin düzenleme yapıldığı, Başkanlığa Anayasa’da öngörülen sınırların dışında bir yetki tanındığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 104. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

35. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8. ve 11. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

36. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde öncelikle karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce kabul edilmiş bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun hükmü varsa- incelenen CBK kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuya ilişkin olup olmadığı belirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamda CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan kanun hükmünün CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacak olup olmaması, CBK kuralının kanun ile düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığına dair bir gösterge olacaktır (AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 17).

37. Dava konusu kural, Başkanlığa bünyesindeki saray, köşk, kasır ve müzelerin bulunduğu yerleşkelerde arkeolojik kazı yapma ya da yaptırma yetkisi vermektedir. Başkanlık bünyesindeki kültür ve tabiat varlıkları 2863 sayılı Kanun kapsamındadır. Yukarıda da belirtildiği üzere 2863 sayılı Kanun’a tabi taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarını meydana çıkarmak üzere kazı yapma yetkisi Kanun’un 35. maddesi uyarınca Kültür ve Turizm Bakanlığına aittir. Bu itibarla kural, Bakanlığına verilmiş olmasıyla Kanun’un 35. maddesiyle açıkça düzenlenen bir konuda ihdas edilmiş bir düzenleme niteliğindedir (bkz. § 32). Başka bir deyişle dava konusu CBK kuralının olmaması durumunda kural kapsamında kalan yerlerde arkeolojik kazı yapılması veya yaptırılması faaliyeti bakımından 2863 sayılı Kanun’un 35. maddesinin birinci fıkrasının uygulanacağı açıktır. Bu çerçevede Kanun’un açıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır.

38. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümleleri yönünden incelenmemiştir.

Kural, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.

D. CBK’nın 3. Maddesiyle (12) Numaralı CBK’nın 8. Maddesine Eklenen (ç) Bendi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

39. Dava dilekçesinde özetle; kuralın CBK’nın 1. maddesiyle (12) numaralı CBK’nın 4. maddesine eklenen (4) numaralı fıkraya yönelik gerekçelerle kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 104. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

40. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8. ve 11. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

41. Dava konusu kural, Başkanlığın hizmet birimi olarak düzenlenen Restorasyon Dairesi Başkanlığına, Başkanlığın envanterindeki mekânlardan Milli Saraylar Bilim ve Değerlendirme Kurulunun uygun gördüğü alanlarda; taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarını meydana çıkarmak üzere araştırma, sondaj ve kazı yapmak veya yaptırmak yetkisi vermektedir.

42. CBK’nın 1. maddesiyle (12) numaralı CBK’nın 4. maddesine eklenen (4) numaralı fıkranın Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümünde belirtilen gerekçeler dava konusu kural yönünden de geçerlidir. Buna göre kanunun açıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır.

43. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümleleri yönünden incelenmemiştir.

Kural, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.

E. CBK’nın 4. Maddesiyle (12) Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 18. Maddesine Eklenen (3) ve (4) Numaralı Fıkraların İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

44. Dava dilekçesinde özetle; kamu görevlilerinin mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarının münhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiği, kuralın 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı KHK’nın ek 30. maddesi ile çeliştiği belirtilerek Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

45. Dava dilekçesinde kuralın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

46. Dava konusu kurallardan (12) numaralı CBK’nın 18. maddesinin (3) numaralı fıkrasında Milli Saraylar Müşavirinin, mali ve sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından 375 sayılı KHK’nın ek 30. maddesi uyarınca Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı İstatistik Müşavirine denk olduğu hüküm altına alınmıştır.

47. Dava konusu bir diğer kural olan (12) numaralı CBK’nın 18. maddesinin (4) numaralı fıkrasında ise Köşk ve Kasır Amirinin, mali ve sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından 375 sayılı KHK’nın ek 30. maddesi uyarınca Müdür Yardımcısına denk olduğu hüküm altına alınmıştır.

48. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesinde Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin CBK’yla düzenlenemeyeceği, üçüncü cümlesinde ise münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır.

49. Anayasa Mahkemesi memurlar ve diğer kamu görevlilerinin mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarına ilişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu daha önce değerlendirmiştir. Bu kapsamda mali ve sosyal hak ve yardımların Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın İkinci Bölümü’nde yer alan mülkiyet hakkıyla ilgili olduğundan Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesi uyarınca CBK ile düzenlenemeyecek yasak alan içinde kaldığına, diğer özlük haklarının ise Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca münhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiğinden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca CBK ile düzenlenemeyeceğine karar vermiştir (AYM, E.2018/123, K.2022/138, 9/11/2022, §§ 74-79; E. 2020/7, K.2022/146, 30/11/2022, § 48).

50. Milli Saraylar Müşaviri ile Köşk ve Kasır Amirinin mali, sosyal ve diğer özlük haklarına ilişkin düzenleme öngören dava konusu kurallar yönünden anılan içtihattan ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.

51. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden kuralın ayrıca konu bakımından yetki yönünden aynı fıkranın birinci ve dördüncü cümleleri yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.

Kural, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.

F. CBK’nın 5. Maddesiyle Ekli Liste’de Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) Numaralı CBK’nın Eki (I) Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Bölümüne Eklenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

52. Dava dilekçesinde özetle; kadro ihdasının münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konu olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

i. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi

53. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 128. ve 161. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

54. Kural, Başkanlık Merkez teşkilatı bünyesinde bir kısım kadroların ihdas edilerek, bu kadroların (2) numaralı CBK’nın eki (I) sayılı Cetvelin Başkanlık bölümüne eklenmesini öngörmektedir.

55. Anayasa Mahkemesi bakanlıkların ve bağlı kuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzel kişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu daha önceki bazı kararlarında değerlendirmiştir. Bu kapsamda söz konusu kurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerin idarenin teşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu, Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerle ilgisinin bulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasının “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” ile Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının “Kamu tüzel kişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur” şeklindeki hükümleriyle bağlantılı olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2020/8, K.2021/25, 31/3/2021, §§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89, 16/12/2021, §§ 18-23; E.2021/91, K.2021/106, 30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37, K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9, 10).

56. Başkanlığa kadro ihdas edilmesini öngören, dolayısıyla Başkanlığın teşkilat yapısıyla ilgili bir düzenleme getiren dava konusu kural yönünden belirtilen kararlardan ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.

57. Bu itibarla kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenleme içermemektedir.

58. Kuralla aynı alanda hüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

59. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.

ii. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi

60. Dava konusu kuralla Başkanlık bünyesinde CBK’ya ek listede gösterilen kadrolar ihdas edilmiştir. İhdas edilen kadro ve sayıları açık, net ve anlaşılır bir şekilde düzenlendiğinden kuralda Anayasa’nın 2. maddesinde bakımından belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır.

61. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

62. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmak suretiyle Anayasa Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

63. 8/11/2022 tarihli ve (113) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesiyle (12) numaralı CBK’nın 18. maddesine eklenen (3) ve (4) numaralı fıkraların iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu fıkralara ilişkin iptal hükümlerinin kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

64. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu CBK’nın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

8/11/2022 tarihli ve (113) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

A. 1. maddesiyle 16/7/2018 tarihli ve 30480 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (12) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

1. 4. maddesine eklenen (4) numaralı fıkraya,

2. 3. maddesiyle (12) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 8. maddesine eklenen (ç) bendine,

yönelik yürürlüğün durdurulması taleplerinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE,

B. 4. maddesiyle (12) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 18. maddesine eklenen (3) ve (4) numaralı fıkralara yönelik iptal hükümlerinin yürürlüğe girmelerinin ertelenmeleri nedeniyle bu fıkralara ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE,

C. 1. Tümüne,

2. 1. maddesiyle (12) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen (e) bendine,

3. 5. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmesine,

yönelik iptal talepleri 13/9/2023 tarihli ve E.2023/7, K.2023/150 sayılı kararla reddedildiğinden tümüne, bende ve eklemeye ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE,

13/9/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

VI. HÜKÜM

8/11/2022 tarihli ve (113) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

A. Tümünün şekil bakımından Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

B. 1. 1. maddesiyle 16/7/2018 tarihli ve 30480 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (12) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

a. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen (e) bendinin,

i. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

ii. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

b. 4. maddesine eklenen (4) numaralı fıkranın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,

2. 3. maddesiyle (12) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen (ç) bendinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,

3. 4. maddesiyle (12) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 18. maddesine eklenen (3) ve (4) numaralı fıkraların konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, iptal hükümlerinin Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,

4. 5. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmesinin;

a. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

b. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

13/9/2023 tarihinde karar verildi.

Başkan Zühtü ARSLAN	Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN	Başkanvekili Kadir ÖZKAYA
Üye Engin YILDIRIM	Üye Muammer TOPAL	Üye Rıdvan GÜLEÇ
Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ	Üye Selahaddin MENTEŞ	Üye Basri BAĞCI
Üye İrfan FİDAN	Üye Kenan YAŞAR	Üye Muhterem İNCE

 

 

 

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğu (113) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) 5. maddesiyle ekli listede yer alan kadroların ihdas edilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümüne eklenmesinin konu bakımından yetki yönünden, 1. maddesiyle (12) numaralı CBK’nın 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen (e) bendinin ise içerik yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına karar vermiştir.

A. CBK’nın 5. Maddesi ve Ekli Liste

2. CBK’nın dava konusu 5. maddesiyle ekli listede yer alan kadrolar ihdas edilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) sayılı cetvelin Milli saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmiştir.

3. Anayasa Mahkemesinin 2018/119 esas sayılı kararına ilişkin muhalefet şerhinde açıkladığımız üzere, kamu kurum ve kuruluşlarında kadro ihdasına ve iptaline yönelik hususlar bütçe hakkıyla ilgisi, başta mülkiyet hakkı olmak üzere temel hak ve hürriyetlere ilişkin olması ve münhasıran kanunla öngörülen bir konu olması nedeniyle CBK ile düzenlenemez. Dolayısıyla bu yönde düzenleme yapan CBK hükümleri Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırılık teşkil eder (bkz. AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/06/2020, Karşıoy Gerekçesi, §§ 14-36; E. 2020/8, K. 2021/25, 31/3/2021, Karşıoy Gerekçesi). Bu gerekçelerle kadro ihdası içeren dava konusu kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırıdır.

B.  (12) numaralı CBK’nın 4. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasına Eklenen (e) Bendi

4. Dava konusu CBK hükmü uyarınca “Başkanlığın çalışma alanına ilişkin olarak enstitüler ve eğitim merkezleri kurmak” Milli Saraylar İdaresi Başkanlığının görev ve yetkilerine eklenmiştir. Kuralın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığını düşünmekle birlikte içerik yönünden Anayasa’ya aykırı olduğu kanaatindeyim.

5. Anayasa Mahkemesinin kararlarında sıklıkla vurgulandığı üzere, Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukuk devletinin temel unsurlarından olan hukuki belirlilik ilkesi uyarınca kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154; AYM, E. 2020/15, K. 2020/78, 24/12/2020, § 10; İ.K. [GK], B. No: 2019/20904, 15/4/2021, § 47).

6. Hukuki belirlilik ve güvenlik ilkelerinin yürütmenin ilk elden düzenleyici işlemi olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğu izahtan varestedir. Bu anlamda CBK ile düzenlenebilecek bir konuda Cumhurbaşkanı tarafından usulüne uygun, şekil şartlarını taşıyan bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin çıkarılması yeterli değildir. CBK hükümlerinin keyfi uygulamalara izin vermeyecek şekilde açık, belirli ve herkes için öngörülebilir nitelikte olması zorunludur.

7. Diğer yandan konuya ilişkin her ayrıntının mutlaka CBK’da düzenlenmesi gerekmez. Kanun koyucunun bazı durumlarda yaptığı gibi, CBK koyucu da düzenlediği konuya ilişkin genel çerçeveyi, temel kural, ilke, esas ve şartları belirledikten sonra idare tekniği ve uzmanlığa dair diğer hususların düzenlenmesini alt idari işlemlere bırakabilir. Bu şartları taşımayan bir CBK hükmü konu bakımından Anayasa’ya uygun olsa bile içerik yönünden Anayasa’ya aykırı olacaktır.

8. Dava konusu kural Başkanlığa enstitüler ve eğitim merkezleri şeklinde idari birimler kurma görev ve yetkisi vermektedir. Ancak bu birimlerin kuruluşuna, görev ve yetkilerine, işleyişine ve denetimine ilişkin olarak gerekli düzenlemeler CBK’da yapılmış değildir. Bu da kuralda belirsizliğe yol açmaktadır.

9. Kural hiçbir çerçeve çizmeden, temel ilke, esas ve şartları belirlemeden Başkanlığa enstitüler ve eğitim merkezleri kurma imkânı sağladığı ve bu konudaki düzenlemeyi idareye bıraktığı için içerik yönünden Anayasa’ya aykırılık teşkil etmektedir (benzer yönde bkz. AYM, E.2019/96, K.2022/17, 24/02/2022, Karşıoy Gerekçesi, §§ 9-24).

10. Yukarıda (A) ve (B) başlığı altında açıklanan gerekçelerle kuralların Anayasa’ya aykırı olduğunu ve iptal edilmeleri gerektiğini düşündüğümden çoğunluğun red yönündeki kararına katılmıyorum.

Başkan Zühtü ARSLAN

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Kararnamenin 1. maddesiyle 12 sayılı CBK’nın 4. maddesinin birinci fıkrasına eklenen e bendinde Milli Saraylar İdaresi Başkanlığının çalışma alanına ilişkin olarak Başkanlığa enstitüler ve eğitim merkezleri kurma yetkisi verilmektedir. Konu bakımından anılan kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığı görüşüne katılmaktayım. Bununla birlikte içerik açısından kural ile Başkanlığa teşkilat içerisinde yeni bir idari organ veya birim kurma yetkisi tanınmaktadır. Söz konusu yetki öncelikle Anayasa’da yalnızca Cumhurbaşkanı iradesine tanınmış iken CBK’nın asliliği kuralına aykırı bir biçimde idareye verilmesi Anayasa ile bağdaşmamaktadır. Benzer düzenlemelerin Anayasa’nın 104/11. ve 123. maddelerine bu yönden aykırı olduğuna dair daha önce ifade ettiğimiz görüşleri tekrar etmekteyiz. Diğer taraftan incelenen kuralda söz konusu enstitü veya eğitim merkezinin yapısı, görev ve yetkileri ile çalışma esaslarına ilişkin bir belirleme yapılmamıştır. Bu durumda CBK’ya ilişkin asli yetkinin çerçevesi belirlenmeden idareye devredilmekte olduğu, hukuk devleti açısından keyfi kullanıma dair güvencelerin de kuralda yer almadığı anlaşılmaktadır. Belirtilen nedenlerle kuralın içerik yönünden Anayasa’ya aykırı olması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim.

2. CBK’nın iptal talebine konu edilen 5. maddesinde; ekli listede yer alan kadroların ihdas edilerek 2 numaralı Genel Kadro Usulü Hakkında Kararnamenin eki I sayılı Cetvelin Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Bölümüne eklendiği belirtilmektedir. Benzer düzenlemelere ilişkin olarak daha önce Mahkememizce incelenen E. 2021/91 - K. 2021/106 sayılı, yine 2020/29 E. – 2022/155 K. sayılı ve 2018/149 E. – 2022/163 sayılı kararlarda yazdığım karşıoy gerekçelerim burada da geçerlidir. Sonuç olarak münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken hususların CBK ile düzenlenmesinin konu bakımından Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olması nedeniyle iptali gerektiği görüşündeyim.

 

Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN

 

 

 

KARŞIOY GEREKÇESİ

A) CBK’nın 1. Maddesiyle (12) Numaralı CBK’nın 4. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasına Eklenen (e) Bendinin İçerik Yönünden İncelenmesi

1. Dava konusu kural, doğrudan CBK ile kurulmuş Başkanlığa enstitüler ve eğitim merkezleri kurma görev ve yetkisi tanımaktadır. Kuralın yer aldığı CBK’nın anılan enstitüler ve eğitim merkezlerinin yapısına, görev ve yetkilerine, çalışma usul ve esaslarına ve buna benzer esaslı unsurlara ilişkin herhangi düzenlemeye yer vermediği görülmektedir. Dolayısıyla konuya ilişkin genel çerçeve ve temel kurallar CBK ile belirlenmeksizin dava konusu kuralla düzenleme yetkisinin yönetmeliğe bırakıldığı anlaşılmaktadır.

2. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 106. maddesine uyumlu olmadığından çoğunluk kararına katılmıyorum.

B) CBK’nın 5. Maddesiyle Ekli Listede Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) Numaralı CBK’nın Eki(1) Sayılı Cetvelin Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Bölümüne Eklenmesinin Konu Yönünden İncelenmesi

3. Kadro ihdasını öngören kural, Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına aykırıdır.

 

Üye Engin YILDIRIM

 

 

 

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğunun 8/11/2022 tarihli ve (113) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle (12) Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen (e) bendinin içerik yönü ile, 5. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmesinin ise konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’ya aykırı olmadığı şeklindeki kararına katılmamaktayım.

2. İçerik yönü ile Anayasa’ya aykırı olduğu için iptali gerektiği kanaatinde olduğum (12) Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen (e) bendi ile Milli Saraylar İdaresi Başkanlığının görevleri arasında Başkanlığın çalışma alanına ilişkin olarak enstitüler ve eğitim merkezleri kurmak sayılmaktadır.

3. Bununla birlikte Milli Saraylar İdaresi Başkanlığının kuracağı enstitüler ve eğitim merkezlerine ilişkin ilkeleri belirleyen ve temel çerçevesini ortaya koyan bir kurala bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde yer verilmediği görülmektedir. Dolayısıyla kuralda belirlilik yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırı bir durum ortaya çıkmaktadır.

4. Oysa Anayasa Mahkemesi kararlarında belirlilik ilkesi bağlamındaki şu standart özellikle vurgulanmaktadır:

 “Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti, bir hukuk devleti olarak nitelendirilmiştir. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de ‘belirlilik’ ilkesidir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir” (E.2015/41, K.2017/98, K.T.: 04/05/2017, § 153).

5. Dolayısıyla Milli Saraylar İdaresi Başkanlığının kuracağı enstitüler ve eğitim merkezlerine ilişkin gerek dava konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde ve gerekse diğer Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve kanunlarda bir düzenleme bulunmaması kuraldaki belirsizliği ortaya çıkarmaktadır. Bu durumun Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu açıktır.

6. Bu nedenle dava konusu (e) bendinin içerik yönüyle Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olup iptali gerektiği kanaatinde olduğumdan çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmamaktayım.

7. Dava konusu diğer kural olan 5. madde ile kadro ihdasına ilişkin düzenlemeler yapılmaktadır. Bu kuralın “konu bakımından yetki” boyutu ile Anayasa’ya uygunluk denetiminde Mahkememiz çoğunluğunca Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına bir aykırılık bulunmadığı kanaatine ulaşılsa da kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu için iptali gerekmektedir.

8. Nitekim Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kadro ihdası konusunu düzenleyen bir kurala ilişkin Anayasa Mahkemesinin daha önce verdiği bir kararda bu konunun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesinin Anayasa’ya aykırılık teşkil ettiği görüşünde olduğumdan Mahkememiz çoğunluğunun iptal isteminin reddi yönündeki kanaatine katılmamıştım (Bkz.: E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25, K. T.: 11/06/2020 §§ 6-22, 27-31, 33). Aynı hukuki gerekçelerin kadro ile ilgili düzenlemelerin yer aldığı dava konusu (113) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerinde de geçerli olduğu kanaatindeyim.

9. Dolayısıyla E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25 sayılı kararın karşıoyunda yer verdiğim gerekçelerle (113) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 5. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmesinin Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına aykırı olması nedeniyle iptali gerektiği kanaatinde olduğum için çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.

 

Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ

 

 

 

KARŞI OY GEREKÇESİ

Mahkememiz çoğunluğu (113) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK);

5. maddesiyle ekli listede yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvelin Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmesinin, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına karar vermiştir. Aşağıda açıklanan nedenlerle bu karara katılma imkânı olmamıştır.

1. Çoğunluk görüşünde kural ile yapılan düzenlemenin Anayasa’nın 123. maddesi ve 106. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca teşkilat yapısı kapsamında değerlendirilmesi gerektiği ve bu yönüyle Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

2. Kural ile düzenleme yapılan kadrolarda görev alacak kişilerin Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen memur veya diğer kamu görevlisi niteliğini haiz oldukları dikkate alındığında ilgili kadrolara ilişkin düzenlemelerin kanunla yapılması gerektiği açıktır.

3. Açıklanan nedenle kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır.

4. Kural ile düzenleme yapılan atanacak kişilerin üst düzey kamu yöneticisi olarak değerlendirilmesi de mümkün olmadığından düzenlemenin Anayasa’nın 128. Maddesi uyarınca kanunla yapılması gerekmektedir.

5. Açıklanan nedenle kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır.

Üye  Kenan YAŞAR