MEMUR DİSİPLİN HUKUKUNDA YENİ ZAMANAŞIMI KURALI (DMK m. 127/2) NE ANLAMA GELİYOR?
DEVAM EDEN DİSİPLİN SORUŞTURMALARINDA HANGİ KANUN LEHE UYGULANIR?
Disiplin oldukça geniş ve çok yönlü bir kavramdır. Kökenine bakıldığında disiplin kelimesinin Türkçeye Fransızcadan (discipline) girdiği görülmektedir. Bu kavrama karşılık olarak Türkçe Sözlükte “sıkı düzen, düzence, düzen bağı, zapturapt” gibi Türkçe karşılıklara yer verilse de disiplin kavramı, hem gündelik dile hem hukuk diline yerleşmiştir. Disiplin, hem kamu sektöründe hem özel sektörde başarılı bir yönetimin vazgeçilmez unsurudur.
Çok sayıda kamu personelinin çalıştığı kamu kurumlarında, mevzuatta belirlenen görevlerin hukuka uygun olarak yerine getirilmesi için personelin yükümlülüklerine uygun davranıp yasaklardan kaçınması gerekmektedir. Disiplin suçları, memur statüsündeki kişilerin göreviyle ilgili kusurlu fiilleri olarak tarif edilmektedir. Disiplin suçları, disiplin soruşturması, disiplin kurulları, disiplin cezaları gibi disipline ilişkin mevzuat hükümleri bir bütün olarak disiplin hukukunu oluşturmaktadır. Disiplin hukukuna ilişkin hukuki düzenlemeler, Türk hukukunda dağınıktır. Disiplin hukukuna ilişkin genel hükümler 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda (DMK) bulunmakla birlikte çeşitli mesleklere ve hizmet sınıflarına yönelik birçok özel hüküm içeren mevzuat bulunmaktadır.
Disiplin cezaları, hukuki niteliği itibariyle bireysel idari işlemdir. İdarenin yaptığı bireysel idari işlem niteliğindeki disiplin cezasının hukuka uygun olması için yetki, şekil, sebep, konu ve amaç unsurları bakımından hukuka uygunluğun bir arada bulunması gerekmektedir.
Bu kapsamda 29 Ocak 2026 Perşembe günü yürürlüğe giren 7573 sayılı Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 3’üncü maddesiyle 657 sayılı Kanunun 127’nci maddesinin ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“Disiplin cezasını gerektiren fiil ve hallerin işlendiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirde ceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar. Disiplin cezasının yargı kararıyla iptal edilmesi hâlinde, kararın idareye ulaştığı tarihten itibaren kalan disiplin ceza zamanaşımı süresi içinde; zamanaşımı süresinin dolması veya altı aydan daha az süre kalması hâlinde en geç altı ay içinde karar gerekçesi dikkate alınarak yeniden disiplin cezası tesis edilebilir”.
Bu düzenlemenin temelinde 657 sayılı Kanunun 127’nci maddesinin ikinci fıkrası Anayasa Mahkemesinin 27/3/2025 tarihli ve E.:2025/13 K.:2025/89 sayılı kararı ile "kınama cezası" yönünden verilen iptal kararı bulunmaktadır. Kararda hükmün Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra (26/3/2026) yürürlüğe gireceği yer alınmıştır. Yeni düzenleme bu iptal kararı doğrultusunda yürürlüğe girmiştir.
Bahse konu karardaki önemli değerlendirmeler şöyledir:
"31/1/2018 tarihli ve 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanun’un 29. maddesinin (4) numaralı fıkrasında; "(İptal fıkra: Anayasa Mahkemesinin 9/3/2023 Tarihli ve E: 2023/5, K: 2023/45 Sayılı Kararı ile.) (Yeniden Düzenleme: 21/11/2024-7533/40 md.) Fiilin hatalı olarak vasıflandırıldığı veya düzeltilebilir bir şekil noksanlığı bulunduğu gerekçeleriyle disiplin cezasının mahkeme tarafından iptal edilmesi durumunda, kararın kesinleştiği tarihteki yetkili disiplin kurulu veya disiplin amiri, kararın tebliğinden itibaren altı ay içinde ceza verme yetki ve sorumluluğu kapsamında yeniden değerlendirme yapar" hükmüne yer verilmiştir.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 'Zamanaşımı' başlıklı 53/C maddesinde; "Disiplin cezasının yargı kararıyla iptal edilmesi hâlinde, kararın idareye ulaştığı tarihten itibaren kalan disiplin ceza zamanaşımı süresi içerisinde, zamanaşımı süresinin dolması veya üç aydan daha az süre kalması hâlinde en geç üç ay içerisinde karar gerekçesi dikkate alınarak yeniden disiplin cezası tesis edilebilir" hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu ve 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanun'un, ilgili idarelerce tesis edilen disiplin cezasının mahkeme kararıyla iptal edilmesi üzerine yeniden bir disiplin cezası tesis edilmesine dair bir düzenleme yaparak, belirli süreler içerisinde yeniden disiplin cezasının düzenlenmesine imkan tanıdığı görülmektedir.
Nitekim, 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanun’un 29. maddesinin (4) numaralı fıkrasında yer alan; "Fiilin hatalı olarak vasıflandırıldığı veya düzeltilebilir bir şekil noksanlığı bulunduğu gerekçeleriyle disiplin cezasının mahkeme tarafından iptal edilmesi durumunda, kararın kesinleştiği tarihteki yetkili disiplin kurulu veya disiplin amiri, kararın tebliğinden itibaren ceza verme yetki ve sorumluluğu kapsamında yeniden değerlendirme yapar." hüküm Anayasa Mahkemesi'nin 09/03/2023 tarihli ve E: 2023/5, K: 2023/45 sayılı Kararı ile, 'söz konusu hükümde yer alan makul süre kavramının yoruma açık olduğu gerekçesiyle iptal edilmiş olup, bu iptal kararı üzerine hüküm yeniden düzenlenerek belirli bir süre belirtilmek suretiyle son halini almış olduğu anlaşılmaktadır" denilmektedir.
Anayasa Mahkemesi kararında atıf yapılan bu özel disiplin kanunlarında yer alan hükümlerin genel kanun niteliğindeki DMK’da yer almaması nedeniyle eşitlik ilkesine aykırı sonuçlar doğurduğu belirtilmektedir.
1-Yapılan bu düzenleme ne anlama gelmektedir?
Öncelikle zamanaşımı süreleri, idare açısından cezalandırma yetkisini sınırlandıran kamu düzenine ilişkin süreler olup bu süreler geçirildikten sonra yapılan disiplin soruşturması esas alınarak verilen disiplin cezaları hukuka aykırıdır. Disiplin hukukunda soruşturmaya başlama ve ceza verme olmak üzere iki tür zamanaşımı bulunmaktadır.
Kanunla yapılan değişiklikle ceza zamanaşımına ilişkin kural değiştirilmiştir. Kanunun önceki halinde sadece zamanaşımı süresi iki yıl ile sınırlandırılmaktaydı (yukarıdaki alıntıda koyu kısım yeni eklenen hükümdür) ve bu zamanaşımının durması veya kesilmesine ilişkin bir hüküm bulunmamaktaydı. Bundan dolayı uygulamada idare mahkemeleri tarafından disiplin cezaları iptal edildikten sonra yeni bir ceza verilip verilemeyeceği konusunda tereddütler bulunmaktaydı. Kanunla yapılan değişiklikle uygulama için yeni bir düzenleme yapılmıştır. Yapılan düzenleme, önceki durumdaki belirsizlikleri gidermeyi amaçlamaktadır.
Yeni düzenlemeye göre;
i) Disiplin cezasının yargı kararıyla iptal edilmesi hâlinde, kararın idareye ulaştığı tarihten itibaren kalan disiplin ceza zamanaşımı süresi eğer altı aydan fazlaysa bu süre içinde,
ii) Disiplin cezasının yargı kararıyla iptal edilmesi hâlinde, kararın idareye ulaştığı tarihten itibaren kalan disiplin ceza zamanaşımı süresi eğer altı aydan daha az süre kalması hâlinde en geç altı ay içinde,
iii) Disiplin cezasının yargı kararıyla iptal edilmesi hâlinde, kararın idareye ulaştığı tarihte zamanaşımı süresinin dolması hâlinde en geç altı ay içinde karar gerekçesi dikkate alınarak yeniden disiplin cezası tesis edilebilir.
2-Önceki kanun ile yürürlüğe giren yeni kanun hükümleri kıyaslandığında devam eden disiplin soruşturmaları hangi kanun lehe uygulanır?
Lehe kanun uygulaması, esas olarak ceza hukukunda geçerlidir. Konuyla ilgili bir Danıştay 2. Dairesi 2021/8096E., 2022/1597K. kararında "...Ceza hukuku kökenli bir ilke olan; ancak zaman içinde hukukun tüm dallarında geçerli bir ilke olarak benimsenen lehe olan hükmün uygulanması ilkesi; işlendiği zamanın hukuki normları uyarınca suç sayılan bir fiilin sonradan yürürlüğe giren bir düzenleme ile suç olmaktan çıkarılmış bulunması veya sonradan yürürlüğe giren düzenlemenin suçun işlendiği zaman mevcut olan düzenlemeye göre suçlunun lehine sonuçlar doğurması durumunda, failin lehine olan sonraki normun daha önce işlenmiş olan fiillere uygulanmasını öngörmektedir.
İdare hukuku alanında, kural olarak idari işlemlerin yargısal denetimi tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuata göre yapılmakta ise de, yukarıda yer verilen lehe olan normun uygulanması ilkesinin disiplin cezaları yönünden de geçerli olduğunun kabulü gerekmektedir. Dolayısıyla fiilin işlendiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan mevzuat ile daha sonra yürürlüğe giren mevzuat hükümleri farklı ise disiplin cezası ile cezalandırılacak olan kişilerin lehine olan mevzuat hükmü dikkate alınmalıdır…” denilmektedir.
Zamanaşımı konusunda hangi kanun lehedir sorusuna verilecek cevap Anayasa Mahkemesi kararında da belirtildiği üzere önceki kanunun nasıl yorumlanacağına göre değişmektedir.
- 2 yıllık süre kesin süredir görüşü: Erzurum Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesi'nin 19/12/2023 tarihli ve E:2021/2287, K:2023/1116 sayılı kararında; "Zira; 657 sayılı Kanunun 127. maddesinde iki yıllık zamanaşımı süresinin nihai süre olduğu, yani her halükarda iki yıl içinde ceza verilmesi gerektiği belirtilmiş olup, fiil hakkında verilmiş disiplin cezalarına ilişkin önceden tesis edilen başka işlemlere karşı açılan davaların süreyi durduracağı v.b. gibi, zamanaşımının durması, kesilmesi gibi hususlarda herhangi bir düzenleme getirilmemiştir. 657 sayılı Kanun haricindeki kanun veya dengi ya da daha üst herhangi bir mevzuatımızda da 657 sayılı Kanunun 127. maddesinde düzenlenen iki yıllık zamanaşımı süresi ile ilgili olarak sürenin durması, kesilmesi v.b. gibi herhangi bir özel düzenleme yer almamıştır.
Konu hakkında önceden tesis edilen bir işlem hakkında işleyen yargısal sürecin bulunduğu, bu süreç sonucunda makul bir süre içinde yeniden işlem tesis edilebileceğini söylemek de mümkün değildir. Zira, 657 sayılı Kanun "makul süre" gibi bir düzenleme içermemiştir. Kaldı ki, makul süre kavramı kişiden kişiye değişir. Kimine göre makul olan süre kimine göre makul olmayabilir. Diğer yandan; başka kanunların bu yönde öngördüğü düzenlemelerin bulunması, başka kanunların bu düzenlemelerinin kıyasen 657 sayılı Kanunun 127. maddesinde belirtilen iki yıllık zamanaşımı süresine uygulanması sonucunu doğurmaz. Zira, yukarıda da belirtildiği üzere, zamanışımı süreleri hak dürüşücü süreler olup, bu sürelerin kıyasen kısaltılması ya da genişletilmesi mümkün değildir. Esasen, başka kanunlarda zamanışımının durması, kesilmesi gibi konularda özel düzenlemeler bulunduğu halde 657 sayılı Kanunda buna ilişkin düzenlemelerin bulunmaması hali kıyası değil, tam aksine, Kanun Koyucunun 657 sayılı Kanunda buna ilişkin özel bir iradesinin bulunmadığını, diğer bir değişle, 657 sayılı Kanunun 127. maddesinde öngördüğü 2 yıllık sürenin nihai, yani her şart ve halde uygulanması gereken süre olduğunu ortaya koyar" denilmektedir.
- 2 yıllık süre kesin süre değildir görüşü: İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 2. İdari Dava Dairesi'nin 20/12/2023 tarihli ve E:2022/3076, K:2023/3471 sayılı kararında; "Devlet memurları hakkında verilen disiplin cezalarının mahkemelerce, ilgili hakkında yeniden disiplin cezası işlemi tesisini mümkün kılan gerekçelerle iptal edilmesi hallerinde, karar gereğinin yerine getirilmesine yönelik icrai işlemlere 2577 sayılı Yasa'nın 28. maddesinde düzenlenen otuz günlük süre içinde başlanarak makul sürede ilgili hakkındaki disiplin sürecinin tamamlanması gerektiği hususunda tereddüt bulunmamakta olup, aksi durum 657 sayılı Yasa'nın 127. maddesinde yer verilen zamanaşımı hükümlerinin getiriliş amacına aykırı olacaktır. Bu durumda, mahkeme kararları gereğinin kararın idareye tebliğinden itibaren en geç otuz gün içinde yerine getirilmesinin zorunlu bulunması yanında memurların sürekli disiplin soruşturması/cezası tehdidi altında kalmalarının önlenmesi amacıyla 657 sayılı Yasa'da düzenlenen zamanaşımı süreleri göz önünde bulundurulduğunda, Muğla 1. İdare Mahkemesinin 28.02.2020 tarih ve E:2019/458, K:2020/240 sayılı "iptal" kararının davalı idareye tebliğinin üzerinden bir yılı aşkın süre geçtikten sonra davacı hakkında yeniden soruşturmaya başlanarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır." ibarelerine yer vermek suretiyle, 2577 sayılı Kanun kapsamında 30 gün içerisinde disiplin cezasının tesisine ilişkin işlemlere başlanılmış olmasının uygun olduğu, ancak işlemlere başlanılması sonrasında 1 yıl içerisinde disiplin cezasının tesis edilmesinin makul bir süre olarak yorumlanamayacağı gerekçesiyle, dava konusu disiplin cezası işleminin iptaline karar verilmiştir.
Bursa Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesi'nin ise 16/05/2023 tarihli ve E:2022/1132, K:2023/1078 sayılı kararıyla Bursa 2.İdare Mahkemesi'nin 31/12/2021 tarihli ve E:2021/870, K:2021/1218 sayılı davanın reddine ilişkin kararının onamış olup, söz konusu kararda; "Öte yandan, zamanaşımı sürelerinin hesabında disiplin cezası verildikten sonraki itiraz süreci veya onay süreci (disiplin cezasının idari anlamda kesinleşme süreci) dikkate alınmayacağı gibi, idari yargıda dava açılması halinde, yargılama sürecinde geçen süreler ile iptal kararı verilmesi halinde kararın gerekçesi idareye yeni bir disiplin işlemi yapma yetkisi tanıyor ise idarenin yeni bir disiplin işlemi tesis etmesi aşamasında söz konusu zamanaşımı sürelerinin artık öne sürülemeyeceği açıktır. Diğer bir deyişle 657 sayılı Yasa'nın 127. maddesindeki zamanaşımı düzenlemesinin, idare tarafından ilk defa disiplin işlemi tesis edilmesi aşamasında göz önüne alınacak bir müessese olduğu ve ilgili hakkında bu süreler içinde bir disiplin cezası verilmekle birlikte hükmünü doğuracağı anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, disiplin cezalarına karşı idari yargıda açılan davalarda verilen iptal kararlarının gerekçesinin, idareye ilgili hakkında başka bir disiplin işlemi tesis etme olanağı tanıması halinde, 2577 sayılı Yasa'nın 28/1. maddesi uyarınca Yargı kararının gereğini yerine getirmekle yükümlü olan idarenin, zaman geçirmeksizin harekete geçerek makul süreler içinde işlem tesis etmeleri gerektiği, buna karşılık yargı kararının gereğini yerine getirirken 657 sayılı Yasa'nın 127/2. maddesi hükmünün ilgilinin sürekli ceza tehdidi altında bırakılmasını önleme fonksiyonu gereği, kararın idarelerine tebliğ edildiği tarihten itibaren her halükarda 2 yıl zarfında disiplin işlemlerini sonuçlandırmaları gerektiği açıktır." ibarelerine yer vermek suretiyle, 2577 sayılı Kanun kapsamında 30 gün içerisinde disiplin cezasının tesisine ilişkin işlemlere başlanılmış olmasının uygun olduğu, ayrıca mevzuat hükmünde yer alan 2 yıllık zamanaşımına ilişkin öngörülen sürenin Mahkemenin iptal kararının davalı idarelere tebliğinden itibaren işlem tesis edilmesine kadar geçen süre açısından da uygulanması gerektiğinden, 30 gün içerisinde disiplin cezası işleminin tesisine ilişkin işlemlere başlanılmış olması ve devamında Mahkeme kararının idareye tebliğinden itibaren 2 yıl içerisinde disiplin cezasının tesis edilmiş olması durumunda disiplin cezasının zamanaşımına uğramayacağına karar vermiştir.
Yeni kanun düzenlemesinde devam eden soruşturmalar için geçici bir hüküm bulunmadığı için lehe kanun uygulaması, Mahkemenin benimseyeceği yoruma göre değişecektir.
Kanaatime göre önceki kanunda esasen zamanaşımı süresinin kesilmesi veya durması düzenlenmediğinden iki yıllık zamanaşımı süresinin hak düşürücü süre olarak kabul edilmesi, olay tarihinden itibaren mevzuatta öngörülen iki yıllık zamanaşımı süresi haricinde yeniden işlem tesis edilmesine olanak sağlayan bir düzenleme önceki kanunda yer almadığı için "2 yıllık süre kesin süredir görüşü" benimsenmesi gerekir. Dolayısıyla önceki kanunun "LEHE" olduğu kabul edilmelidir.