T.C.
DANIŞTAY
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No: 2025/3188
Karar No: 2025/3394
İSTEMİN KONUSU:
Danıştay İkinci Dairesinin 30/04/2025 tarih ve E:2022/543, K:2025/2141 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem:
Davalı idare bünyesinde muayene memuru olarak görev yapan davacı tarafından; ... - ...tarihleri arasındaki Karkamış Gümrük Müdürlüğü bünyesinde geçirdiği çalışma sürelerinin, 2. bölge çalışma süresinden sayılması talebinin reddine ilişkin ... tarih ve E-... sayılı işlemin ve bu işlemin dayanağı olan 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti:
Danıştay İkinci Dairesinin 30/04/2025 tarih ve E:2022/543, K:2025/2141 sayılı kararıyla;
Anayasa'nın 124. maddesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 72. maddesi, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 465. ve 508. maddeleri, 25/06/1983 tarih ve 18088 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28. maddesi ile 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine yer verildikten sonra;
Düzenleyici işlem yönünden;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 72. maddesi uyarınca, memurların yer değiştirme suretiyle atanmalarında hizmetin gereği ile mazeret durumlarının esas alındığı; bu atamaların ise Türkiye'nin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları bakımından benzerlik ve yakınlık gösteren iller esas alınarak oluşturulan hizmet bölgeleri arasında dengeli ve adil bir sistem çerçevesinde yapılmasının gerektiği,
Bu yasal dayanak doğrultusunda yürürlüğe konulan 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği ile eski mevzuata göre "beş bölge" olarak uygulanan sistemin "üç bölge" olarak uygulanacağının düzenlendiği, dava konusu geçici 1. maddenin 1. fıkrasının (a) bendinde ise yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte Ticaret Bakanlığında görev yapan personelin geçmiş hizmet sürelerinin yeni üç bölgeli sisteme nasıl intibak ettirileceğinin kurala bağlandığı, bu kapsamda, Yönetmeliğin 25. maddesiyle yürürlükten kaldırılan Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği hükümlerine göre 1., 2. ve 3. hizmet bölgesi olarak değerlendirilen birimlerde geçirilen sürelerin yeni sistemde 1. hizmet bölgesinde; 4. bölgedeki sürelerin 2. hizmet bölgesinde; 5. bölge kapsamındaki birimlerdeki sürelerin ise 3. hizmet bölgesinde geçmiş sayılacağı hüküm altına alınarak önceki hizmetlerin yeni sisteme uygun biçimde eşleştirildiğinin görüldüğü;
Anayasa'nın 128. maddesi ve 657 sayılı Kanun'un 3. ve 7. maddeleri uyarınca idarenin, kamu hizmetinin gerekleri doğrultusunda görevde yükselme ve yer değiştirme esaslarını belirleme, kadro planlaması yapma ve personel rejimini düzenleme konusunda takdir yetkisine sahip olduğu, dava konusu düzenlemenin idarenin personel politikalarında sadeleştirme ve denge sağlama amacı taşıyan, beş bölgeli sistemden üç bölgeli sisteme geçişi sağlayan, kamu yararı gözetilerek tesis edilmiş bir düzenleme olduğu, geçmiş hizmetlerin yeni sistemde hangi bölge kapsamında değerlendirileceğinin açıkça belirlendiği ve bu düzenlemenin kazanılmış hakları ihlal etmeksizin yalnızca idari uygulamalara ilişkin esaslarda değişiklik yaptığı,
Bu yönüyle, kamu yararı ve hizmet gerekleri çerçevesinde hazırlanmış olan 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin dava konusu geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Bireysel işlem yönünden;
Davacının Karkamış Gümrük Müdürlüğünde geçirdiği sürenin yeni sistem kapsamında ikinci bölge hizmetinden sayılması talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptalini talep ettiği, ancak önceki düzenlemelerde davacının Karkamış'ta geçirdiği hizmet süresinin 3. hizmet bölgesi kapsamında değerlendirilmekte iken, dava konusu Yönetmelikle yapılan yeni bölge eşleştirmesinde daha önce 3. hizmet bölgesinde yer alan birimlerin birinci hizmet bölgesine karşılık geldiği, davacının hizmet süresinin 2. bölgeden sayılmasına ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmadığı, dosyadaki bilgi ve belgelerden davacının görev yaptığı birimin önceki sistemde 3. hizmet bölgesi kapsamında olduğu ve buna uygun olarak yeni sistemde 1. bölge çalışma süresinden sayıldığının anlaşıldığı,
İdarenin bu değerlendirmesinin, Yönetmelik kuralı çerçevesinde objektif kriterlere dayalı olarak yapıldığı, davacının hizmet süresinin ikinci bölge kapsamında değerlendirilmesine yönelik beklentisinin kazanılmış hak teşkil etmediği, bu nedenle davacının başvurusunun reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Gerekçeleriyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI:
Davacı tarafından, Yer Değiştirme Yönetmeliğinde yapılan mükerrer değişiklikler ve "geçmiş çalışma sürelerinin intibakı" konulu geçici maddelerle önceki mevzuat uyarınca elde edilen kazanılmış hakların hukuka aykırı şekilde ihlal edildiği, Danıştay'ın benzer uyuşmazlıklara ilişkin lehe olan istikrarlı içtihatlarına rağmen davanın reddedilmesinin yargısal istikrar, hukuki belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerini zedelediği, 1997-2000 yıllarında terör ve asayiş yönünden oldukça zorlu koşullarda Karkamış Gümrük Müdürlüğünde ifa edilen hizmetin, halihazırdaki Yönetmelik uyarınca en yüksek refah düzeyine sahip yerlerle eşdeğer tutularak 1. bölge hizmetinden sayılmasının hakkaniyete aykırı olduğu, bu uygulamanın personelin adil ve dengeli dağılımını hedefleyen temel ilkeler ile Anayasal eşitlik ilkesiyle bağdaşmadığı, ayrıca 2021 tarihli Yönetmeliğin geçici 1/1(b) maddesiyle Edirne ve Kırklareli personeline tanınan imtiyazın, çok daha zor şartlarda görev yapmış olan Karkamış personeline sağlanmamasının ayrımcılık teşkil ettiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI:
Davalı idare tarafından, gümrük hizmetlerinin stratejik önemi ve personel ihtiyacının dengeli bir şekilde karşılanması amacıyla beş hizmet bölgeli sistemden üç hizmet bölgeli sisteme geçilmesinin üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine tamamen uygun olduğu, idarenin değişen koşullar çerçevesinde personel rejimini ve hizmet bölgelerini düzenleme konusunda takdir yetkisine sahip olduğu ve bu düzenlemelerin idari istikrarı zedelemediği, dava konusu edilen geçici 1. maddenin 1. fıkrasının (a) bendinin, personelin geçmiş hizmetlerini yeni sisteme uyarlarken önceki Yönetmeliklerle elde edilen kazanılmış hakları koruyan bir intibak hükmü mahiyetinde olduğu, davacının Karkamış Gümrük Müdürlüğündeki hizmet süresinin 1999, 2004, 2008 ve 2012 tarihli mülga Yönetmeliklerin tamamında istikrarlı bir şekilde "3. hizmet bölgesi" kapsamında değerlendirildiği ve bu sürenin yeni sistemde "1. bölge" olarak intibak ettirilmesinin mevzuatın amir hükmü gereği olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ:
Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Davacı, davalı idare bünyesinde "muayene memuru" olarak göreve başlamış; ... - ... tarihleri arasında Karkamış Gümrük Müdürlüğü bünyesinde görev yapmış, bilahare Gaziantep, İstanbul, Doğubeyazıt (Gürbulak) ve Sakarya Gümrük Müdürlüklerinde görevini sürdürmüştür.
Davacı vekili tarafından ... tarihinde davalı idareye yapılan başvuru ile; davacının ... - ... tarihleri arasında Karkamış Gümrük Müdürlüğünde geçen çalışma sürelerinin, 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği hükümleri uyarınca ikinci bölge çalışma süresinden sayılması talep edilmiştir.
Davaya konu Ticaret Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E-... sayılı işlemi ile; davacının söz konusu dönemdeki hizmetinin mülga Yönetmelikler uyarınca Gaziantep'e bağlı 3. bölge hizmeti olarak değerlendirildiği, 11/05/2021 tarihli Yönetmeliğin geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca ise yürürlükten kaldırılan Yönetmelik hükümlerine göre 1, 2 ve 3. hizmet bölgesi olarak değerlendirilen yerlerde geçen sürelerin yeni sistemde 1. hizmet bölgesinde geçmiş sayılacağı belirtilerek, anılan sürenin 2. bölge hizmetinden sayılmasının mümkün bulunmadığı bildirilmiştir.
Bunun üzerine, söz konusu bireysel işlemin ve bu işlemin dayanağı olan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Düzenleyici İşlem Yönünden:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 72. maddesi ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin "Temel İlkeler" başlıklı 5. maddesi uyarınca; yer değiştirme suretiyle atamalarda personelin bölgeler arasında adil ve dengeli dağılımının sağlanması, atamaların ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik gösteren birimler arasında yapılması esastır. İdare, personel rejimini düzenleme konusunda takdir yetkisine sahip olmakla birlikte, bu yetkisini kamu yararı, hizmet gerekleri ve hakkaniyet ilkeleri çerçevesinde, nesnel kriterlere dayanarak kullanmakla yükümlüdür.
Dava konusu geçici 1. maddenin 1. fıkrasının (a) bendi incelendiğinde; 07/07/2012 tarihli mülga Yönetmelik hükümlerine göre 1, 2 ve 3. hizmet bölgesi olarak değerlendirilen birimlerdeki hizmet sürelerinin yeni sistemde doğrudan 1. hizmet bölgesinde geçmiş sayılacağı kurala bağlanmıştır. Bu düzenlemenin, geçmiş hizmetlerin yeni sisteme intibakını sağlarken sadece önceki Yönetmelikteki hizmet bölgesine ilişkin değerlendirmenin ve numaralandırmanın esas alındığı bir eşleştirme yaptığı, ancak hizmetin fiilen ifa edildiği birimlerin maddi gerçekliğini ve çalışma koşullarını göz ardı ettiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, 03/05/2008 tarihli Yönetmelik öncesinde, gümrük personelinin çalıştığı birimler için ayrı ayrı hizmet bölgeleri tanımlanmadığı, bunun yerine her birimin bağlı olduğu başmüdürlüğün hizmet bölgesinin esas alındığı görülmektedir. Bu sistemde, birimin fiziki konumu veya zorluk derecesi ne olursa olsun, bağlı olduğu başmüdürlüğün bölge numarası tüm alt birimler için geçerli sayılmıştır. Örneğin, Karkamış gibi şartları zorlu sınır birimleri, kendi sosyo-ekonomik gerçeklerine göre değil, bağlı oldukları başmüdürlüğün (Gaziantep gibi) gelişmişlik seviyesine göre sınıflandırılmıştır. Bu durumun, mahrumiyet bölgesi sayılabilecek bu yerlerin daha "gelişmiş" bölgelerle aynı grupta görünmesine neden olduğu anlaşılmaktadır.
Nitekim idare, bu sistemin birimlerin kendine özgü koşullarını tam olarak yansıtmadığını tespit ederek; 03/05/2008 ve sonraki tarihli yönetmeliklerinde, daha nesnel bir kriter olan "birim esaslı" uygulamaya geçmiştir. Bu geçişle birlikte, birimlerin bağlı oldukları merkezlerden bağımsız olarak kendi sosyo-ekonomik ve coğrafi gerçeklerine göre ayrı ayrı sınıflandırılması gerekliliği kabul edilmiştir. Böylece, 03/05/2008 ve 07/07/2012 tarihli düzenlemelerde, birçok sınır biriminin bağlı olduğu il merkezinden farklı ve daha zorlu bir bölge statüsünde (örneğin merkez 3. bölgeyken sınır biriminin 5. bölge sayılması gibi) değerlendirildiği görülmektedir. Nihayetinde 11/05/2021 tarihli Yönetmelik ile bölge sayısı üçe düşürüldüğünde, geçmişte sadece bağlı bulunduğu başmüdürlük nedeniyle (birimin kendi şartlarından bağımsız olarak) 3. bölge sayılan bazı zorlu yerlerin, yeni sistemde otomatik olarak en üst refah düzeyindeki 1. bölge (İstanbul, Ankara vb.) ile eşleştirilmesinin, personelin geçmişteki zorlu hizmetlerinin hukuki karşılığını ortadan kaldırdığı görülmektedir.
Bu itibarla; dava konusu düzenlemede, birimlerin geçmişteki idari bağlılıkları nedeniyle belirlenen hizmet bölgeleri nedeniyle oluşan hatalı uygulamayı giderecek, hakkaniyete uygun bir intibak mekanizması veya istisnai bir kural öngörülmediği anlaşılmaktadır. Sadece yürürlükten kaldırılan Yönetmelik kurallarına göre değerlendirilen hizmet bölge numarasına dayalı bir intibakın yapılmasıyla, benzer koşullarda görev yapmış personel arasında, görev yapılan döneme göre farklılaşan, eşit olmayan sonuçlar doğacaktır. Bu durum, hukuk devletinin bir gereği olan hukuki güvenlik ilkesi ve buna bağlı olarak adil dengeyi sağlamayı amaçlayan hakkaniyet ilkesiyle bağdaşmadığından, dava konusu madde hükmü bu yönüyle eksik düzenleme mahiyetindedir.
Bireysel İşlem Yönünden:
Dava dosyasının incelenmesinden, davacının ... - ...tarihleri arasında görev yaptığı Karkamış Gümrük Müdürlüğünün, Gaziantep Başmüdürlüğüne bağlı olması sebebiyle, 30/06/1995 tarih ve 22329 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğe göre 4. bölge, 12/10/1999 tarih ve 23844 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğe göre ise 3. bölge sayıldığı, sonraki düzenlemelerdeki intibak kuralları ile bu hizmetin 3. bölge olarak değerlendirildiği anlaşılmaktadır.
"Birim esaslı" uygulamaya geçilmesi ile birlikte ise Karkamış Gümrük Müdürlüğü, 03/05/2008 tarihli ve 07/07/2012 tarihli Yönetmeliklerde 5. bölge, bölge sayısının üçe düşürüldüğü dava konusu 11/05/2021 tarihli Yönetmelik'te ise 2. bölge kabul edilmiştir.
Davacının Karkamış Gümrük Müdürlüğündeki hizmet süresinin, yukarıda yer verilen gerekçeyle eksik düzenleme mahiyetinde olduğundan hukuka aykırılığı saptanan dava konusu intibak kuralı nedeniyle 1. bölgeden sayılmasının, idarenin aynı görev yerinde farklı zamanlarda çalışan personeline yönelik çelişkili uygulamalar tesis etmesi sonucunu doğurduğu anlaşıldığından, "personelin hizmet bölgeleri arasında adil ve dengeli dağılımı" ilkesiyle bağdaşmadığı açıktır.
Bu nedenle; hukuka aykırı olduğu saptanan düzenlemeye dayanılarak tesis edilen, davacının Karkamış Gümrük Müdürlüğündeki hizmet sürelerinin 2. bölgeden sayılması talebinin reddine ilişkin işlemde de hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay İkinci Dairesinin temyize konu 30/04/2025 tarih ve E:2022/543, K:2025/2141 sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 22/12/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Dava; davacının ... - ...tarihleri arasında Karkamış Gümrük Müdürlüğü bünyesinde ifa ettiği hizmet sürelerinin, 2. bölge hizmetinden sayılması talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olan Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin iptali istemine ilişkindir.
1- Düzenleyici İşlem Yönünden:
Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın, davanın düzenleyici işleme yönelik kısmının reddine ilişkin hükmünde usul ve hukuka aykırılık bulunmadığı, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddiaların kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşılmaktadır. İdarenin, personel rejimini düzenleme ve hizmet bölgelerini belirleme konusundaki takdir yetkisini kullanarak getirdiği genel ve nesnel dava konusu intibak kuralları hizmet gereklerine, normlar hiyerarşisine ve hukuka uygundur.
2- Bireysel İşlem Yönünden:
Davacının Karkamış Gümrük Müdürlüğünde geçen hizmet süresinin intibakına ilişkin bireysel işlemin incelenmesinden; uyuşmazlığın, söz konusu birimin mülga Yönetmeliklerdeki statüsünün doğru tespit edilmemesinden kaynaklandığı anlaşılmaktadır.
Davacının görev yaptığı dönemde Karkamış Gümrük Müdürlüğünün, bağlı olduğu Başmüdürlük nedeniyle kısmen "4. bölge", kısmen "3. bölge" olarak değerlendirildiği, ancak idarenin 03/05/2008 tarihli Yönetmelikle "birim esaslı" sisteme geçerek söz konusu birimi zorluk derecesine uygun şekilde "5. bölge" olarak değerlendirdiği görülmektedir.
Dava konusu Yönetmeliğin geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca; yürürlükten kaldırılan Yönetmelik hükümlerine göre 5. hizmet bölgesi olarak değerlendirilen birimlerde geçirilen sürelerin yeni sistemde 3. hizmet bölgesinde geçmiş sayılması amir hükmüdür.
Bireysel işleme konu uyuşmazlıkta; davacının geçmiş hizmetlerinin intibakı yapılırken, sadece görev yaptığı tarihteki "idari bağlılığa dayalı" olarak 3. bölgenin esas alınması, birimin bizzat idare tarafından bilahare tespit edilen maddi gerçekliği (5. bölge) ile çelişmektedir. Personelin fiilen zorlu şartlarda görev yaptığı idarece kabul edilen bir yerde geçen hizmetlerinin, sırf görev yapılan dönemdeki farklı değerlendirme nedeniyle daha üst bir bölgeden sayılması hakkaniyet ilkesine aykırıdır. Bu itibarla; davacının Karkamış'taki hizmetlerinin, birimin idarece belirlenen statüsü (mülga yönetmelikteki 5. bölge karşılığı) üzerinden yeni sisteme intibak ettirilmesi gerekirken, talebin reddine ilişkin tesis edilen işlemde bu yönüyle hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; davanın düzenleyici işleme yönelik kısmının reddine ilişkin Daire kararının onanması, bireysel işleme yönelik kısmının ise yukarıda belirtilen gerekçeyle bozulması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararının düzenleyici işleme ilişkin kısmına esastan, bireysel işleme ilişkin kısmına ise gerekçe yönünden katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.
