GİRİŞ: İdare Hukuku Açısından İmar Planları
Bir toprak parçasına sahip olmak, onun üzerinde istenildiği gibi yapı inşa edebilmek anlamına gelmez. Yapılaşmanın hayatın ortak ihtiyaçlarına uygun şekilde gerçekleşmesi için, merkezi ve yerel yönetimler tarafından planlanması gerekir. Böylece, bir yandan kamu, yani tüm yurttaşların yararına bir yapılaşma gerçekleştirilmesi amaçlanırken bunun doğal sonucu olarak, toprak sahiplerinin mülkiyet hakları sınırlanmış olur.
Hazırlanan ve yürürlüğe giren imar planlarına hak sahiplerinin itiraz etmesi her zaman mümkündür.
Düzenleyici işlem olduğu için imar planları hakkında verilen bir iptal kararı tüm planın iptali anlamına gelir ve planlanan alandaki herkes bu karardan yararlanır.
Bunun bir yansıması da planlanan alanda parseli bulunanların doğrudan kendi parseliyle ilgili olmayan plan hükümlerinin iptali için dava açma hakkı bulunmasıdır. Aynı mahalle ve semtte taşınmazı bulunanlar, doğrudan kendi parselleriyle ilgili olmayan komşu parseller hakkındaki hükümlere yoğunluk artışı veya meşru ve güncel bir menfaatin ihlal edildiği gerekçesiyle ”semt sakini” olarak dava açabilir. (Danıştay 6. Dairesi 15.06.2016) (Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 12.06.2014)
İmar planlarına karşı iptal davası açarken doğrudan ve dolaylı olarak etkilenilen tüm hukuka aykırılıkların ortaya konulması davanın ve planın akıbeti bakımından önemlidir.
İdare hukukunda bir idari işlemin hukuka uygun olup olmadığı beş açıdan incelenir: Yetki, şekil, sebep, amaç ve konu. Bunlar bir idari işlemin zorunlu unsurlarıdır ve birinde eksiklik veya sakatlık olması o idari işlemin iptali nedenidir. İptal kararıyla birlikte iptal edilen işlem en başından itibaren ortadan kalkar ancak aynı yetkilerle donatılmış olan idare her zaman mahkeme kararındaki iptal sebeplerine uygun olarak yeni bir işlem tesis edebilir.
Aşağıda, sayılan gerekçeler temelinde imar planlarının iptaliyle ilişkili yargı kararlarını kısa açıklamalar eşliğinde sunuyoruz.
1) Amaç Yönünden Hukuka Aykırılık
İmar planlarının genel amacı kamu yararıdır. Danıştay 6. Dairesinin hükümlerinde çok sık kullandığı bir karar kalıbı vardır: ”Yapılan plan değişikliğinde ya da imar planında; şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına uyarlık bulunmadığından iptaline...”
Kamu yararına aykırılık başlı başına bir iptal sebebidir. Kamu yararı dışındaki amaçlarla, belli bir kişiye rant ya da çıkar sağlamak için plan değişikliği ya da imar planı yapılamaz.
İdare planın kamu yararıyla yapıldığını ispat etmek zorundadır. Plan değişikliği kararı alınırken buna dair zorunlulukların tek tek açıklanması gerekir.
- Sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması ancak kamunun üstün yararı zorunlu kılıyorsa yapılabilir. Aksi halde bu değişiklikler iptal edilir. (Danıştay 6. Dairesi 18.04.2011)
- Yol ve meydan alanına dahil edilerek kamulaştırılacak olan imar adaları üzerinde bulunan yapıların yıkılması nedeniyle davacı/davacıların katlanmak zorunda kalacakları külfet ile büyük bir nüfusa hizmet eden Meydanın yayalaştırma ve çevre düzenlemesi yapılmasındaki kamu yararı karşılaştırıldığında, dava konusu alandan yararlanan kişi sayısı, mevcuttaki yol yapısı ve taşıt ve yaya yoğunluğu ile bu yoğunluğun oluşturduğu ses, görüntü ve çevre kirliliği dikkate alındığında, meydan düzenlenmesindeki kamu yararının bireysel yarardan üstün tutulması gerekmektedir. Ayrıca, kamulaştırmalar nedeniyle taşınmaz maliklerine ödenecek olan rayiç bedeller nedeniyle bireysel yarar ile kamu yararı arasında denkleştirme sağlanacaktır. (Danıştay 6. D., E. 2015/6343 K. 2017/6870 T. 27.9.2017)
- Kamu yararı dışında bir amaçla yapılan plan değişikliklerinin ve revizyonlarının iptali gerekir. (Danıştay 6. Dairesi 19.10.1999)
- İmar planlarında bulunan sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesine dair plan değişiklikleri zorunluluk olmadıkça yapılamaz, zorunlu hallerde dahi eşdeğer yeni bir alan ayrılmadan yapılan plan değişikliğinin iptali gerekir. (Danıştay Kararı - 6. D., E. 1997/2722 K. 1998/1549 T. 17.3.1998)
- Ard arda yapılan plan değişiklikleri bir bölgeyi bir bütün olarak ele alıp tasarlayan planın bütünlüğünü bozar, yine planlamada aranan süreklilik ilkesini zedeler. Plan bütünlüğüne değil de parsel bazlı menfaatlere odaklanan değişikliklerin iptali gerekir. (Danıştay 6. Dairesi 20.10.1993)
- Planlanan alandaki tüm parseller eşit ve adil olarak ele alınmalı ve buna göre düzenlenmelidir. Aksi halde imar planlarının özü olan eşitlik ilkesine aykırılık nedeniyle planın iptali gerekir. (İki parsel arasında anlamlı bir farklılık olmadan komşu parsele daha fazla yapılaşma hakkı verilmesi gibi)(Danıştay Kararı - 6. D., E. 2014/5330 K. 2015/1552 T. 16.3.2015)
2) Yetki Yönünden Hukuka Aykırılık
İmar planlarında ”yetki” sadece kamu idaresinin yetkisini ifade etmez. Yetkinin üç boyutu vardır.
- Kamu idaresinin yetkisi
- Kamu idaresinin plan yapmaya yetkili organı (Belediyelerde belediye meclisi gibi)
- Plan yapmaya yetkili kişi (müellif)
a) Yetkili Kamu İdaresi
- Belediye ve mücavir alan sınırları içinde Belediye,
- Belediye ve mücavir alan sınırları dışında İl Özel İdaresi.
- Büyükşehirlerde nazım imar planı yapmaya büyükşehir belediyeleri yetkilidir.
- Bunların dışında da plan yapılan alanın özelliğine göre özel olarak yetkilendirilen kurumlar da vardır: Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Ticaret Bakanlığı, TOKİ, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı...
Bir kamu idaresinin bu genel kurala aykırı olarak plan yapabilmesi için kanun ile özel olarak düzenlenip yetkilendirilmesi gerekir.
Planları yapmaya yetkili olan kurum plan değişikliği yapmaya da yetkilidir. Planın veya plan değişikliğinin yetkisiz kurum tarafından yapılması ya da birden fazla kurumun yetki paylaştığı turizm alanları, koruma alanları gibi yerlerde tüm kurumların katılım sağlamaması diğer her şey mükemmelen yapılmış olsa dahi planın/plan değişikliğinin iptali sonucunu doğurur. (Danıştay Kararı - 6. D., E. 1994/3181 K. 1995/533 T. 7.2.1995)(Danıştay Kararı - 6. D., E. 2002/2797 K. 2003/7024 T. 19.12.2003) (Danıştay Kararı - 6. D., E. 2018/6057 K. 2019/282 T. 16.1.2019)
b) Kamu İdaresinin Yetkili Organı
Genel yetki kuralına göre belediyelerde Belediye Meclisi plan yapmaya yetkilidir. Belediye başkanının da belediye encümeninin de plan yapma/değiştirme yetkisi yoktur.
Belediye ve mücavir alanların dışında İl Genel Meclisi yetkilidir. Belediyelerde planlar başkan onayı gerekmeksizin yürürlüğe girer ancak İl Genel Meclisinin kararı vali onayı olmadan yürürlüğe girmez.
- ”Olayda, uyuşmazlık konusu taşınmazın kamulaştırılması veya imar planı değişikliği yapılmak suretiyle taşınmaza yapılaşma hakkı verilmesi istemiyle yapılan başvurunun her bir istem bakımından yetkili olan organlara gönderilerek karara bağlanması gerekirken, doğrudan doğruya bu konuda karar verme yetkisi bulunmayan belediye başkanlığı işlemi ile reddedilmesinde yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.” (Danıştay 6. D., E. 2016/12614 K. 2020/9074 T. 8.10.2020)
c) Plan Yapmaya Yetkili Kişi
İmar planı yapacak kişilerin şehir ya da bölge plancısı olması gerekir. Başka herhangi bir meslek grubunun imar planı yapma yetkisi yoktur.
Plan yapma yetkisinin diğer boyutu ise, planlanacak alanın niteliğine/büyüklüğüne göre Plan Yapımını Yükümlenecek Müelliflerin Yeterlilik Durumu Hakkında Yönetmelik’te belirlenen yeterlilik kriterlerinin sağlanmasıdır. Plan yapacak alan büyüdükçe tecrübe şartı artar.
- Planların ve plan değişikliklerinin yetkili idare tarafından yapılmasının yanında yeterlilik belgesine sahip bir müellif tarafından hazırlanma şartı vardır. Yeterlilik belgesi bulunan bir müellifçe hazırlanmayan plan değişiklikleri yetkili merci tarafından onaylansa da iptale tabi olacaktır. (Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 09.10.2003 2001/880 E. 2003/662 K.)
Yetkiyle İlgili Diğer Kararlar:
6306 sayılı Kanun uyarınca riskli yapılara ilişkin imar planı tadilatlarının ada bazında yapılması gerektiği, parsel bazında plan tadilatı yapılmasına ilişkin dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. (Danıştay 6. D., E. 2019/1054 K. 2022/2450 T. 2.3.2022)
Dava konusu 1/25000 ölçekli Tekirdağ İl Çevre Düzeni Planı Değişikliğinin Tekirdağ Büyükşehir Belediye Meclisince onaylanması gerekirken davalı Bakanlık tarafından onaylanmasında yetki unsuru bakımından hukuka uygunluk bulunmamaktadır. (Danıştay 6. D., E. 2019/20580 K. 2022/3092 T. 15.3.2022)
3) Şekil Yönünden Hukuka Aykırılık
Şekil yönünden hukuka aykırılıkların çoğu bir plan yapılırken uyulması gereken kurallarla ilgilidir. Örneğin sağlıklı bir analiz yapılmadan imar planı yapılamaz. Bu ayrıca kamu yararı yönünden yani amaç unsuru bakımından hukuka aykırılık olarak nitelendirilebilir. Planın sağlıklı bir şekilde hazırlanması için gereken tüm şartları şekil şartı olarak değerlendirebiliriz.
- İmar Planı ”eser” niteliğindedir ve eser olarak korunabilmesi için eser sahibinin gerekçeli uygun görüşü alınmadan ekleme, değişiklik yapılamaz. Aksi durum hukuka aykırıdır.(Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 06.50.2004)
- Planlama alanına ilişkin inceleme, araştırma. etüt ve eşik analizi çalışmaları yapılmadan plan hazırlanması hukuka aykırıdır. (Danıştay Kararı - 6. D., E. 2020/928 K. 2022/3739 T. 29.3.2022)
- Sivil toplum kuruluşları ve diğer aktörlerin planın hazırlanmasında sürece katılımının sağlanmaması hukuka aykırıdır. Katılım hususunun ihmal edilmesi ya da eksik bırakılması sık karşılaşılan bir durumdur. Dava açmadan önce kontrol edilmesi önemlidir. (Danıştay Kararı - 6. D., E. 2011/6544 K. 2016/1219 T. 17.3.2016)
- Konut alanı olarak belirlenen ada içerisinde tampon bölge oluşturmadan öngörülen fonksiyonla örtüşmeyecek şekilde akaryakıt ve LPG istasyonu kullanımı getirilmesi şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırı olduğundan iptali gerekir.(Danıştay 6. Dairesi 28.03.2014 2013/5536 E. 2014/2240 K.)
- Belediye meclisi üyesinin kendisine ait taşınmazlara ilişkin yapılan imar planı değişikliğinin görüşüldüğü belediye meclisi toplantısına katılması şekil unsuru bakımından iptal sebebidir. (Danıştay Kararı - 6. D., E. 2009/7072 K. 2011/2372 T. 21.6.2011)
- Onaylandıktan sonra ilan edilmeden uygulamaya konulan bir imar planının, mevzuatta öngörülen ilan prosedürü bakımından eksik olduğu için iptali gerekir.(Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 06.10.2005 2003/518 E. 2005/2406 K.)
- Dava konusu imar planı değişiklikleri yapılırken Milli Eğitim Müdürlüklerinden görüş alınmaması ve söz konusu imar planı değişikliklerinin onaylandıktan sonra Kanunda öngörülen şekilde bir ay süreyle askıya çıkarılmak suretiyle ilan edilmemesi nedeniyle, hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemlerin iptaline. (Danıştay 6. D., E. 2016/3348 K. 2017/7751 T. 16.10.2017)
- İmar planları plan paftaları, plan notları ve raporu ile bir bütün olup imar mevzuatı ve Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik gereği plan hüküm ve kararlarının birbirine ve plan lejant gösterim tekniğine uygun olması gerekmektedir. Ancak yukarıda açıklanan şekliyle dava konusu planın, lejant gösterim teknikleri ile plan notunun plan yapım tekniklerine uygun olmadığı anlaşılmıştır. (Danıştay Kararı - 6. D., E. 2015/8175 K. 2016/688 T. 18.2.2016)
4) Sebep Yönünden Hukuka Aykırılık
İdare hukuku açısından ”sebep” bir işlemi yapmaya iten şey, dayanaktır. İmar planlarının sebebi bir üst ölçekli imar planıdır. Her üst ölçekli imar planı bir alt ölçekli planın sebebini, dayanağını teşkil eder. Nazım imar planının sebebi/dayanağı çevre düzeni planıdır. Uygulama imar planının dayanağı nazım imar planıdır. Bu, planlama hiyerarşisi kavramını ortaya çıkartır. Planlarımız; en üstte kalkınma planları, sonra bölge planları, ondan sonra mekansal strateji planları, çevre düzeni planları, nazım imar planı ve son olarak uygulama imar planı.
Planlar hiyerarşisinde her plan üst ölçekli plana uygun olmalıdır. Her planın niteliği ve göstermesi gereken detaylar farklıdır.
- 1/5000’lik nazım imar planı bulunmadan yapılan uygulama imar planının kademeli birliktelik ilkesine aykırı olduğundan iptali gerekir. (Danıştay 6. Dairesi 26.03.1999)
- İmar planlarında bir hiyerarşi söz konusudur ve alt ölçekli planların üst ölçekli planlara aykırı olmaları alt ölçekli planların iptali sebebidir. Bu sebeple imar planlarına karşı dava açarken alt ölçekli planın üst ölçekli plan ile ilişkisi mutlaka değerlendirilmelidir. İptalini istenen kısım üst ölçekli planda da yer alıyorsa aynı davada üst ölçekli planın da iptali istenmelidir. (Danıştay 6. Dairesi 22.05.2000-26.09.2007)
- Nazım imar planında uygulama imar planında bulunması gereken detaylara yer verilmesi iptal sebebidir. (Danıştay 6. Dairesi 22.06.2000 E.1999/2248 K.2000/4203)
5) Konu Yönünden Hukuka Aykırılık
İdarelerin tesis ettikleri işlemlerin (bireysel-düzenleyici) unsurlarından olan konu unsuru, idari işlemin doğurduğu hukuki sonuç, yani hukuk aleminde meydana getirdiği değişikliktir. İdari işlemin konusu bizzat bu işlemin kendisi, onun içeriği olup, işlemde konu unsurunun herhangi bir tereddüte yer bırakmayacak şekilde belirtilmesi gerekli olup, bu yöndeki zorunluluk idari işlemin hukuki denetiminin sağlıklı bir şekilde yapılabilmesi için gerekmektedir.
İdari işlemde konu unsurunun gösterilmesi, işlemin yasaya uygunluğunu ve dayanağını değerlendirerek, işleme itiraz edip etmeme konusunda ilgililere yardımcı olacağı gibi idarenin saydamlığı, savunma hakları ve idareye güven ilkeleri ve hukuk devleti anlayışının oluşumu noktalarında da büyük öneme sahiptir.
”Dairemizin ara kararlarına davalı idarece verilen cevapta 1/5000 ve 1/1000 ölçekli planların değiştirildiğinin belirtildiği, dava konusu karar ile hangi ölçekli planda değişiklik yapıldığı hususunda belirsizliğe sebebiyet verildiği dikkate alındığında, değişiklik yapılan planın ölçeğinin belirtilmemiş olması sebebiyle de dava konusu belediye meclisi kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır. (Samsun BİM, 2. İDD, E. 2019/684 K. 2020/649 T. 30.10.2020)”