ÖZET: Eşitlik, neredeyse tüm kanun koyuculardan, filozoflara herkesin ülküsü olmuş ve bu yoldaki hukuki ve siyasi mücadeleler insanlığın medeniyet yolculuğunun adeta kilometre taşları olagelmiştir. İmar Barışı amacıyla çıkarılan Yapı Kayıt Belgelerine ilşikin düzenlemde Anayasada öngörülen ilke ve kurallar bağlamında irdelenecek birçok husus olmakla birlkte, bunlar arasında kamu vicdanını ençok rahatsız eden husus eşitlik ilkesi bağlamında bu düzenlemeden yararlananlar ile yararlanamayanlar arasında yaratılan hakkaniyete aykırı aşırı ölçüsüzlük halidir.
3194 sayılı Yasaya 11.5.2018 tarihli ve 7143 sayılı Yasanın 16. Maddesi ile eklenen ve İmar Barışı düzenlemesinin kapsamını “31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar” olarak belirleyen kuralın yasalaşma sürecine bakıldığında bu tercihin hiçbir haklı ve nesnel gerekçesine yer verilmediği görülmektedir. Bu süreçte yasa teklifi ve komisyon görüşmelerinde 3194 sayılı Yasanın geçici 16. maddesine eklenen fıkra hükümleri tekrar edilmiş, maddenin farklı fıkralarına dair bazı itirazlara cevaplar yer almıştır. Ancak bu düzenlemeyle yaratılan farklı muamelenin amacı ve aracı arasında hakkaniyete uygun bir denge kurulamamıştır.
Netice olarak, 11.05.2018 tarihinde yapılan düzenlemede miladın 31/12/2017 olarak belirlenmek suretiyle bu tarihten önce yapılan yapılar lehine meydana gelen bu ayrıcalıkla bir tarafa ekonmik değer ifade eden mülkiyet hakkı niteliğinde yüksek menfaatler bahşedilirken, düzenlemeden yararlanamayanlar bakımından orantısız bir mağduriyet ve külfet yaratılmaktadır. Üstelik kapsam dışı kalan binaların tamamen yıkılma tehlikesiyle karşı karşıya olması gerçeği yaratılan mağduriyetin vehametini artırmaktadır.
Bu bağlamda, yapı kayıt belgesinin iptali sebebine dayalı davaların görülmesi sırsında Anayasaya aykırılık iddiasında bulunulması halinde, bundan olumlu sonuç alabilmek için diğer bir anlatımla mahkemenin iddiayı ciddi bulması için konunun doğru gerekçelendirilmesi önem arz ettiğinden, konuyu etraflıca incelemenin yararlı olacağı düşünülmüştür.
GİRİŞ
Sağlıklı, yaşanabilir ve insan onuruna yakışır yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlama amacına yönelik konular 3194 sayılı İmar Kanunu kapsamında düzenlenmiştir. Bununla birlikte planlama birçok konuyu ilgilendiren multidisipliner bir alandır. Bu nedenle yerleşim yerlerinin fiziksel mekânı ile ilgili olarak çıkarılmış bulunan birçok yasa, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik ve genelge planlama sırasında kullanılmakta olup, bütün bunlar imar mevzuatını oluşturmaktadır.
Yasa koyucu yerleşim yerlerinin sağlıklı, çağdaş gelişmesi için gerekli düzenlemeleri bu alandaki temel düzenleme olan İmar Kanunu kapsamında ele almış ve nitekim, kaçak yapıların, Yapı Kayıt Belgesi altında kayıt altına alınmasına yönelik son düzenlemeyi 3194 sayılı Kanuna geçici 16 . madde eklenmek suretiyle yapmıştır.
Bu maddenin içeriğine baktığımızda, bir yönüyle yapı kayıt belgesi sahibine mülkiyet hakkı kapsamında mütalaa edilecek ekonomik değeri olan bir kısım hak ve menfaatler sağlayan; diğer yönüyle de, tahsil edilemeyen idari para cezaları için af niteliğinde bir düzenleme öngörmektedir. Diğer yandan, yasa koyucu burada sürecin tarihini 31/12/2017 olarak belirlemiş, ancak bu miladı anayasallık denetimine esas olacak şekilde, hangi ölçüleri esas alarak nasıl belirlediği konusunda, ne genel gerekçede ne de madde gerekçesinde kamu vicdanını tatmin eden herhangi bir açıklamaya yer vermemiştir.
Anayasa’nın 2. maddesinde, Cumhuriyet’in değiştirilemez nitelikleri arasında hukuk devleti ilkesine yer verilmiştir. Hukuk devleti, yasa koyucunun evrensel hukuk kurallarına uymasını zorunlu kılan bir ilkedir. Devlet ferdin insan haysiyetine uygun bir norm içinde yaşamasını gerçekleştirecek tüm önlemleri almakla kalmayıp, tüm bunları hukuk devleti ve adalet anlayışına uygun olarak, Anayasada sayılan istisnalar dışında eşitlik ilkesi içinde yerine getirmekle yükümlüdür. Yasaların genel ve nesnel olması ve kişiye özgü olmaması gerekmektedir. Yasaların bu ögelere uygun çıkarılması hukuk devleti olabilmenin en temel koşullarından birisidir.
Bu bağlamda, çalışmamızda ilk önce imar barışına dair düzenleme ana hatlarıyla irdelenecek ardından imar barışı düzenlemesinin anayasallık denetimine esas olacak ölçütler bağlamında eşitlik ilkesi bazlı değerlendirilmesi yapılacak, daha sonra ise bu düzenlemeden kaynaklanan davaların görülmesi sırasında Anayasaya aykırılık iddialarının yapılmasına ilişkin açıklamalara yer verilecektir.
A. İMAR BARIŞININ KAPSAMI
3194 sayılı İmar Kanunu’na ilave edilen geçici 16. Maddesiyle, genel gerekçesinde de ifade edildiği gibi, vatandaşla Devlet arasında imar barışı yapılmak istenmiş ve mali yükümlülükleri yerine getirilmeden yapılmış kaçak yapıların, Yapı Kayıt Belgesi altında kayıt altına alınması amacıyla, halk arasında “imar barışı” olarak adlandırılan kısmen imar affı kısmen de bundan yararlananlara mülkiyet hakkı niteliğinde ekonomik menfaatler bahşeden bir düzenleme yapılmış ve yürürlüğe girmiştir.
1. Yapı Kayıt Belgesinin Düzenleme Amacı ve Süresi
Düzenlemeyle, ruhsatsız, ruhsat ve eklerine aykırı veya imar mevzuatına aykırı yapıların kayıt altına alınması ile dönüşüm projelerine finans sağlanarak dönüşümün daha hızlı ve etkin yapılması amacıyla; 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapıların yapı sahiplerine, müracaatları üzerine ve beyanlarına göre hazırlanacak Yapı Kayıt Sistemine işlenmesi ve bu yapılara su, elektrik ve doğalgaz bağlanabilmesi imkanı sağlanmaktadır. (TBMM Yasama Dönemi 26, Yasama Yılı 3., Sıra Sayısı: 557 (1/944) İle Plan Ve Bütçe Komisyonu Raporu)
Düzenlemede “yapı kayıt belgesinin” hangi amaçla ihdas edildiği hususu, anılan maddenin (3) fıkrasında “Yapı Kayıt Belgesi yapının kullanım amacına yöneliktir.” şeklinde açıkça ifade edilmektedir. Ayrıca, Yapı Kayıt Belgesinin kullanım amacına yönelik misyonuna paralel olarak, bu yapılara talep hainde geçici olarak su, elektrik ve doğal-gaz bağlanabileceğine dair adeta tamamlayıcı bir hüküm getirilmiştir.
Söz konusu belgenin geçerli olduğu süre, anılan maddenin, (10) fıkrasında “Yapı Kayıt Belgesi, yapının yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerlidir” şeklindeki fıkrada açıkça düzenlemiştir. Buna göre, yapı kayıt belgesi, ait olduğu yapı yeniden yapılıncaya kadar veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar üzerinde bulunduğu arzın mülkiyetine tabi olarak belge sahibine o yapıyı kullanma ve yararlanma hakkı vermektedir.
2. Yapının Kayıt Belgesinin Sağladığı Hakkın Niteliği
TMK’nın 683. maddesine göre, mülkiyet hakkının içeriği bir şeye malik olan kimsenin o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma yetkisine sahip olması olarak tanımlanmaktadır.
Doktrinde ve yargı içtihatlarında kısaca ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkı mülkiyet olarak ifade edilmektedir. AYM mülkiyet hakkının kapsamını “meşru beklenti” kavramı yoluyla genişletme eğilimi sergilemektedir. Bu bağlamda çok sıkı şartlar altında olsa da, belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı elde etmeye yönelik meşru bir beklentinin Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabileceği kabul edilmektedir.
Düzenlemenin özü, mülkiyet hakkının bir unsuru olan taşınmazı “kullanma” hak ve yetkisinin yapı kayıt belgesi sahibine yasal olarak tanınmasından ibarettir. Diğer bir anlatımla yapı kayıt belgesi sahibi adeta sınırlı ayni hak sahibi gibi o taşınmazın üzerinde bulunun ve arzın mülkiyetine tabi olan yapının kullanma hakkına kavuşmaktadır.
Nitekim Yargıtay aşağıdaki kararında arazinin mülkiyetinin üstündeki yapıları da kapsayacağı vurgulanmaktadır. “Yasal ayrıcalıklar dışında, TMK’nın 684/1 ve 718/2 maddeleri hükümlerine göre, arazinin mülkiyeti ve buna bağlı olan tasarruf hakkı o arazide kalıcı olmak koşuluyla yapılan şeyleri de kapsar...” (14. Hukuk Dairesi 2017/1023 E., 2020/7711 K)
3. Yıkım Kararları ile İdari Para Cezalarının İptaline İlişkin Düzenlemenin Niteliği
İmar mevzuatına aykırı yapılaşma önlenemediğinden ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapılarla ilgili zaman zaman geçici nitelikte yasalar çıkarılmaktadır. Nitekim en son 3194 saylı Kanunun geçici 16. maddesiyle bir kısım düzenlemeler yapılmış ve bu kapsamda anılan maddenin (4) fıkrasında “Yapı Kayıt Belgesi verilen yapılarla ilgili bu Kanun uyarınca alınmış yıkım kararları ile tahsil edilemeyen idari para cezaları iptal edilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Böylece esasında imar mevzuatının öngördüğü ilke kural ve standartlara aykırı olan yapılara ruhsatlı yapılar gibi kullanma ve yararlanma olanağı sağlanmış ve tahsil edilmemiş para cezaları da iptal edilmiştir. Bu düzenleme İmar Kanununun parçası gibi görünse de sonuç itibariyle kapsamına aldığı suçlar cezalarının iptali yoluyla özel affa uğramaktadırlar.
Elbette ki af kanunu çıkarma Anayasa’da öngörülen esaslara uygun olmak şartı ile kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamındadır.
Kabahatlerin TCK’dan çıkarılmasının ardından idari yaptırımların ve para cezalarının hangi hukuk dalına gireceği hususunda tartışmalar başlamıştır. Genel olarak ceza hukukçularına göre, kabahatlerin suç olmaktan çıkarılıp ayrı bir kanunda düzenlenmesi onların niteliklerini değiştirmeyeceği kabul edilmektedir. (İdari Para Cezası, Arş. Gör. Sibel Can, https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/98184 s.409)
Bu tartışmalar bir yana, konumuz itibarıyla, “idari” olarak tanımlansa da birey bir itham altında kalmakta ve Devletin zorlayıcı gücü altında sonuçta ceza niteliğinde bir yaptırıma muhatap olmaktadır. Söz konusu düzenlemeyle sonuçta bu idari para cezası iptal edilmek suretiyle affedilmektedir. Fakat bu af sadece tahsil edilmeyen cezaları kapsamakta ancak Devlete ve yasalara güvenerek cezalarını ödeyenler ise bu olanaktan yararlanmamaktadırlar. Bu durumun hakkaniyete aykırı olduğu ve kamu vicdanında yaratacağı rahatsızlığı vurgulamakta yarar vardır.
B. ANAYASAYA AYKIRILIK HALLERİ
Yasalar özel, güncel ve geçici bir durumu gözetmeyen, belli bir kişiyi hedef almayan kuralları içermelidir. Ancak söz konusu düzenlemeyle, yasa koyucu tarafından bizatihi İmar Kanunun öngördüğü yapılaşma ilkelerine, plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun olmayan yapılara göz yumulmakta, adeta yasanın bir kısım yapılar için uygulaması askıya alınmaktadır. Böylelikle bu yapı sahipleri yönünden ayrıcalıklar yaratılmakta ve binaları imar mevzuatına aykırılıklarını koruduğu halde imar mevzuatının sağladığı hukuki imkânlara kavuşmaktadırlar.
Burada irdelenmesi gereken husus imar barışı kapsamının 31/12/2017 olarak belirlenmesinin ve bu tarihten önce yapılan yapılar lehine meydana gelen bu ayrıcalığın ve ayrımın imar barışının amacı ile hangi ölçüde örtüştüğü ve bunun nesnel ve makul bir temele dayanıp dayanmadığıdır. Diğer bir anlatımla yasa koyucunun bu konudaki takdir hakkını kullanırken bağlı olduğu hukukun temel ilkelerine ve Anayasada öngörülen ilke ve kurallara ne ölçüde uygun davrandığıdır.
1. Hukuk Devleti İlkesi Bakımından
Hukuk devletinin genel tanımı bellidir ama hukuk devleti, herşeyin yasalarla çerçevelendiği bir yasa devleti değildir ve yasa koyucunun sınırsız bir takdir hakkı yoktur.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de ölçülülüktür. Bu ilke ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik, getirilen kuralın ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, gereklilik, getirilen kuralın ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını, orantılılık ise getirilen kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade etmektedir.. (Esas Sayısı : 2017/162, Karar Sayısı : 2018/100)
O halde Hukuk Devletinde yasa koyucu takdir hakkını kullanırken Anayasa ve hukukunun temel ilkelerine bağlı kalmalıdır. Bununla birlikte yasayla güdülen amacın gerçekleştirilmesini sağlamaya dönük olarak getirilen kuralın orantılılık, elverişlilik ve gereklilik vasıfları bakımından nesnel bir makuliyete sahip olup olmadığının da gözetilmesini gerektirir.
Diğer yandan Anayasanın 5. maddesinde “Devletin temel amaç ve görevleri, …kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.” denilmiştir.
Bu bağlamda devlet zaman zaman imar barışı adı altında birtakım düzenlemelerle ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapılara güvenceler tanımaktadır. Devletin yaptığı bu geriye dönük yasaya aykırılıkların hukukilik tanınmasının kamu yararına olup olmadığı bir yana bu düzenlemede sadece “31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar” için böyle bir imar barışının getirilmesinin haklı ve nesnel bir nedenin ortaya konulmadığı anlaşılmaktadır.
3194 sayılı Yasaya 11.5.2018 tarihli ve 7143 sayılı Yasanın 16. Maddesi ile eklenen bu fıkranın yasalaşma sürecine de bakıldığında bu tercihin hiçbir haklı ve nesnel gerekçesine yer verilmediği görülmektedir. Bu süreçte yasa teklifi ve komisyon görüşmelerinde 3194 sayılı Yasanın geçici 16. maddesine eklenen fıkra hükümleri tekrar edilmiş, maddenin farklı fıkralarına dair bazı itirazlara cevaplar yer almıştır. Ancak “31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar” ifadesinin tercihi hususunda hiçbir haklı ve nesnel gerekçe ortaya konulmamıştır. (https://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem26/yil01/ss557.pdf).
2. Kanun Önünde Eşitlik İlkesi Bakımından
Anayasa Mahkemesi eşitlik ilkesi yönünden yapılacak anayasallık denetiminde öncelikle Anayasa’nın 10. maddesi çerçevesinde aynı ya da benzer durumda bulunan kişilere farklı muamelenin mevcut olup olmadığını incelemekte, bu bağlamda aynı ya da benzer durumdaki kişiler arasında farklılık gözetilip gözetilmediğini araştırmaktadır.
Yapılacak bu belirlemenin ardından ise farklı muamelenin nesnel ve makul bir temele dayanıp dayanmadığı ve ölçülü olup olmadığı hususları irdelenir. Ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. Diğer bir ifadeyle bu ilke, farklı muamelenin öngörülen objektif amaç ile orantılı olmasını gerektirir (Bkz., Anayasa Mahkemesi 11/6/2020 tarihli ve E.2019/2 K.2020/28 sayılı karar).
Bu bağlamda, 3194 sayılı İmar Kanununun Geçici 16. Maddesiyle, öngörülen tarihten sonraki bina sahipleri için yani bu düzenlemeden yararlananlar bakımından mülkiyet hakkı kapsamında kıymetli bir hak ve menfaat bahşedildiği tartışmasızdır. Bu durumda düzenlemeden yararlanamayanlar bakımından, Devletin aynı konumda bulunan kimseler arasında hakkaniyete aykırı ve içinde hak ve yükümlülükler bağlamında orantısız eşitsizlik barındıran düzenleme yaptığı, diğer anlatımla yasa koyucunun takdir yetkisinin sınırlandıran ilke ve kurallara uygun davranmadığı değerlendirilmektedir. Böylece yasa koyucu tarafından düzenlemeden yararlanamayanlar bakımından “ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması” amacıyla örtüşmeyen, hakkaniyete aykırı farklı bir muamele yaratılmıştır.
Ölçülülük ilkesi açısından değerlendirildiğinde ise, kamu vicdanı tatmin etmeyen haklı ve nesnel bir nedene dayanmayan bu farklılık, düzenlemeden yararlanamayanlar bakımından aşırı bir mağduriyet ve külfet yüklemektedir. Yanı sıra kapsam dışı binalar tamamen yıkılma tehlikesiyle karşı karşıya olduğundan, sahiplerinin mülkiyet hakkının geri döndürülemez şekilde ihlali söz konusu olabilecektir.
3. Anayasaya Aykırılık İddiasının Gündeme Getirilmesi
Anayasanın “Anayasaya aykırılığın diğer mahkemelerde ileri sürülmesi” başlıklı 152. maddesinde “ Bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakır.” denilmektedir.
Bu çerçevede bir konunun Anayasaya aykırı olduğu ve iptali talebiyle Anayasa Mahkemesi önüne taşınması için ilk önce ilgili kuralın görülen davanın çözümünde uygulanacak kurallardan olması gerekir. Daha sonra ise anayasaya aykırılık iddialarının davanın görüldüğü mahkemece ciddi bulunması gerekmektedir.
Anayasa aykırılık iddiası davanın taraflarınca dile getirilebileceği gibi mahkemece de res’en Anayasaya aykırılık itirazında bulunulabilir.
SONUÇ
3194 sayılı İmar Kanunu’na eklenen geçici 16. Maddeyle öngörülen düzenleme ile 31/12/2017 tarihinden önce inşa edilmiş yapıların sahipleri yararına, sonra inşa edilen yapı sahiplerinin ise mağduriyetine sebebiyet verilmekte dolayısıyla bu kimselerin hakkı çiğnenmekle bir eşitsizlik doğmuş olmaktadır. Burada irdelenmesi gereken husus bu eşitsizliğin haklı bir nedene dayanıp dayanmadığıdır. Şayet haklı nedene dayanmakta ise, Kanun önünde eşitlik ilkesine aykırılık söz konusu olmayacaktır
Söz konusu düzenlemeye baktığımızda, 3194 sayılı Kanun’un geçici 16. Maddeye göre, “ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması amacıyla 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar için” yapı kayıt belgesi verilebilecek ve bu yapılarla ilgili bu Kanun uyarınca alınmış yıkım kararları ile tahsil edilemeyen idari para cezaları iptal edilecektir. Bu kurala göre anılan tarihten sonra ki yapılara yapı kayıt belgesi verilmeyecek, İmar Kanunu uyarınca alınmış yıkım kararları uygulanacak ve tahsil edilemeyen idari para cezaları tahsil edilecektir.
Bu bağlamda, 3194 sayılı İmar Kanununun Geçici 16.Maddesiyle öngörülen düzenlemenin kapsamında olanlar ile yararlanamayanlar arasında hakkaniyete aykırı orantısız bir eşitsizlik barındıran bir durum ortaya çıkmıştır. Yasa koyucunun burada takdir yetkisini hangi nesnel ve objektif nedenlere bağlı olarak kullandığını ortaya koymadığı, dolayısıyla Anayasal ilke ve kurallara uygun davranmadığı değerlendirilmektedir.