Özel Hukuk Kişilerinin Öğretim Hizmeti Vermesi

1. Kamu Kurumu ve Kamu Hizmeti

Kamu kurumu, kamu idarelerinden ayrı bir biçimde örgütlenerek tüzel kişiliği olan, kişiselleştirilmiş kamu hizmet ve faaliyetidir[1]. Bir kamu kurumundan bahsedebilmek için Devletten ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip olmak koşulu aranır.

“Kamu hizmeti” kavramının açık ve net bir tanımı bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesi’ne göre; “kamu hizmeti” kavramı çeşitli tanımlarla açıklanmaya çalışılsa da, tanımı konusunda bir görüş birliği bulunmamaktadır[2]. Yüksek Mahkemeye göre; “En geniş tanıma göre kamu hizmeti, devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından ya da bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinmeleri karşılamak, kamu yararı ya da çıkarını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir”[3].

Kamu hizmeti olduğu konusunda tereddüt bulunmayan eğitim ve öğretim hizmetlerinin yalnızca Devlet otoritesi veya kamu kurumları tarafından görüleceği anlayışı günümüzde terk edilmiştir[4]. Ancak; özel hukuk kişilerinin kamu hizmeti görmesi, onların kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu ve kamu kurumu oldukları anlamına gelmemektedir[5].

Kamu hizmeti olarak kabul edilen eğitim ve öğretim hizmetinin özel hukuk kişilerince görülmesi, idarenin eğitim ve öğretim kamu hizmeti üzerinde denetiminin olmayacağı anlamına gelmemektedir ki, işbu yazımızda yer vereceğimiz hususlar doğrultusunda eğitim ve öğretim hizmeti özel hukuk kişileri tarafından görülse bile, idarenin bu hizmet ve bu hizmeti gören özel hukuk kişisi üzerinde Anayasadan, Kanundan ve içtihattan doğan denetim ve gözetim yetkisi bulunmaktadır.

2. Özel Hukuk Kişilerinin Öğretim Hizmeti İfa Etmesi

İdarenin tek taraflı işlemlerinden olan ruhsat usulü ile özel hukuk kişilerine kamu hizmeti gördürülmesi mümkündür[6]. 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun “Kurum açma izni” başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrası uyarınca; “Bir kurumda öğretime başlayabilmek için kurum açma izni alınması zorunludur. İzin başvuruları ilgili Milli Eğitim Müdürlüğü’ne yapılır. Valilikçe yapılan inceleme sonucunda açılması uygun görülen okullar dışındaki kurumlara kurum açma izni verilir. Valilikçe açılması uygun görülen okullara ilişkin başvurular ise kurum açma izni verilmek üzere Bakanlığa gönderilir”. 5580 sayılı Kanunun 3. maddesinin gerekçesine göre; “Bu Kanun kapsamına giren faaliyetlerin, Kanuna göre yetkilendirilmiş makamlardan kurum açma izni alınmadan yapılamayacaktır”. Bu hükme göre, özel hukuk kişileri öğretim hizmeti vermek için idareden ruhsat/izin alması gerekmektedir.

Anayasa’nın “Eğitim ve öğrenim hakkı ve ödevi” başlıklı 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca; “Eğitim ve öğretim, Atatürk ilkeleri ve inkılapları doğrultusunda, çağdaş bilim ve eğitim esaslarına göre, Devletin gözetim ve denetimi altında yapılır. Bu esaslara aykırı eğitim ve öğretim yerleri açılamaz”. 5580 sayılı Kanunun “Denetim, reklam ve ilanlar” başlıklı 11. maddesinin 1. fıkrasında; “özel öğretim kurumlarının ve bu kurumlarda görevli personelin, Milli Eğitim Bakanlığı’nın denetimi ve gözetimi altında olacağı” hüküm altına alınmıştır. Bir başka ifadeyle; özel hukuk kişileri kamu hizmetlerini ifa ederken, idarenin denetim ve gözetimi altındadır. Doktrinde bir görüşe göre; özel öğretim kurumları tarafından görülmekte olan öğretim kamu hizmeti gibi ruhsat/izin usulü ile gördürülen hizmetler üzerinde idarenin kolluk denetimini aşacak şekilde müdahalesinin olduğu ve bu müdahalenin hizmete içten müdahale niteliğinde olduğu kabul edilmektedir[7].

Anayasa Mahkemesi’nin 12.04.1999 tarih ve 1990/4 E., 1990/6 K. sayılı kararına göre; “(…) Devlet eğitim kurumları dışında kalan tüm öğretim kurumları özel öğretim kurumudur. Özel öğretim kurumları Milli Eğitim Bakanlığı’nın gözetim ve denetimi altında faaliyette bulunmaktadır. Bu kurumların Devletin temel görevleri arasında yer alan, vatandaşa eğitim-öğretim verme konusundaki işlevi; ticari yanına karşın bir kamu hizmeti sayılmaktadır(…) Özel öğretim kurumları özel teşebbüs tarafından açılmaları ve paralı olmaları dışında; eğitim, öğretim, yönetim ve disiplin uygulamaları yönünden resmi öğretim kurumlarındaki mevzuatı aynen uygulamaktadır(…)Devlet, bir kamu hizmetini, bizzat kendi personeli, araç ve gereciyle yapabileceği gibi, bu hizmeti özel kişilere de yaptırabilir. Ancak bu durum, hizmeti yapmakla yükümlü kılınan kamu kurumunu hizmetten yararlananlara ve üçüncü şahıslara karşı sorumluluktan kurtarmaz. Bu sebeple, özel okulları, iç yönetimlerinde ve dış etkinliklerinde Devlet okullarında olduğu gibi hizmetin kurallarına uygun ciddiyet ve güvenilir biçimde yürütülmesini sağlamak Devletin görevidir. O halde, bir yanda genel kamu yaran amaçlayan bir kamu hizmeti, öte yandan da yararını düşünen özel kişiler vardır ve işte bu yarar çatışmasının dengelenmesi sözkonusudur. Bunu sağlayabilmek için de yürütülecek hizmet üzerinde kamu kurumuna etkin yetki ve sorumluluk tanımak gerekir. Nitekim, Anayasa’nın 42. maddesinin altıncı fıkrasında ‘özel ... okulların bağlı olduğu esaslar ... kanunla düzenlenir.’ hükmü, kanun koyucunun bu konudaki yetkisini saklı tutmuştur. Kamu hizmetleri, aslında bir bütündür. Bunun yerine getirilmesi de ilke olarak Devlete aittir(…)Kamu hizmetleri ne suretle yürütülürse yürütülsün kamu kurum ve kuruluşlarının gözetim ve denetimleriyle hizmeti yönlendirme yetkileri var olduğu sürece, hizmet kamusal niteliğini korumuş olur(…)”.

Görüldüğü üzere; idarenin özel öğretim kurumları üzerinde Anayasadan ve Kanundan doğan denetim ve gözetim hakkı bulunmakta olup, kamu hizmeti gören özel hukuk kişileri ile kurumları ifa ettikleri kamu hizmeti ölçüsünde kamu hizmetlerinin tabi oldukları ilke ve esaslara göre hareket etmelidir.

3. Kamu Hizmeti İfa Eden Özel Kurumlarda Personel Statüsü

Özel hukuk kişilerinin özel hukuktan doğan ilişkileri ile kamu hizmetini ifa etmesi sebebiyle ortaya çıkan hukuki ilişkilerini ayırmak gerekir. İlk ihtimalde görevli yargı yolu adli yargı ve ikincisinde ise idari yargıdır. Kamu hizmeti ifa eden özel hukuk kişilerinin aldıkları ruhsat sebebiyle kamu gücü kullanırken icra ettikleri tek yanlı işlemleri idari işlem olup, bunlardan kaynaklanacak uyuşmazlıklar idari yargıda görülecektir[8].

5580 sayılı Kanunun “Özlük hakları ve sorumluluklar” başlıklı 9. maddesinin son fıkrasında; “Kurumlarda görev yapan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler, görevleri sırasında suç işlemeleri veya görevleri nedeniyle kendilerine karşı işlenen suçlardan dolayı 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun uygulanması ve ceza kovuşturması bakımından kamu görevlisi sayılır.” hükmü öngörülerek, özel öğretim kurumlarında görev yapan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin, görevleri nedeniyle işledikleri suçlar veya kendilerine karşı işlenen suçlar yönünden “kamu görevlisi” gibi muameleye tabi tutulacağı açıkça belirtilmiştir.

5580 sayılı Kanunun 9. maddesinin son fıkrası doğrultusunda; özel öğretim kurumlarında çalışan personel iş akdinden kaynaklanan uyuşmazlıklarında adli yargı yoluna başvuracak olsa da, görevini, yani öğretim kamu hizmetini ifa ederken suç teşkil eden bir fiil icra ederse kamu görevlisi gibi muamele görecektir. Örneğin, özel öğretim kurumunda çalışan öğretmenin görevini yaparken sahte bir belge hazırlaması halinde Türk Ceza Kanunu’nun “Resmi belgede sahtecilik” başlıklı 204. maddesinin 2. fıkrası kapsamında resmi belgede sahtecilik suçundan yargılanması gerekmektedir[9]. Yargıtay 15. Ceza Dairesi’nin 04.06.2020 tarih ve 2017/15511 E., 2020/4705 K. sayılı kararında; özel bir rehabilitasyon merkezinde öğretmen olarak görev yapan sanığın, öğrencilerinin yerine sınıf defterini ve çalışma planını gerçeğe aykırı olarak doldurması nitelikli dolandırıcılık ve kamu görevlisinin resmi belgede sahteciliği suçları olarak nitelendirilmiştir.

Ayrıca belirtmek isteriz ki; 2004 sayılı İcra İflas Kanunu’nun “Özel okullar ile özel öğrenci yurt ve benzeri kurumların taşınır ve taşınmaz mallarının haczi” başlıklı 362/a maddesinde; “8/2/2007 tarihli ve 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu kapsamında faaliyet gösteren okullar ile 24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun kapsamında faaliyet gösteren özel öğrenci barınma hizmetleri veren yurt ve benzeri kurumların taşınır ve taşınmaz malları, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanuna göre yapılan takipler hariç olmak üzere içinde bulunulan eğitim ve öğretim yılı sonunda haczedilir.” hükmüne yer verilerek, özel öğretim kurumlarının mallarının eğitim ve öğretim yılı içerisinde haczedilemeyeceği öngörülmüş idi. Ancak Anayasa Mahkemesi’nin 22.10.2020 tarihli, 2019/59 E. ve 2020/61 K. sayılı kararı ile bu hükümde geçen; “8/2/2007 tarihli ve 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu kapsamında faaliyet gösteren okullar” ibaresi iptal edilmiştir. Yüksek Mahkemenin iptal kararının gerekçesine göre; 5580 sayılı Kanun kapsamında faaliyet gösteren okulların içinde bulunan taşınır ve taşınmaz malların eğitim ve öğretim yılı sonunda haczedilmesine yönelik kural, alacaklı ile borçlu arasında gözetilmesi gereken menfaat dengesini alacaklı aleyhine bozmakta olup, alacaklıya aşırı bir külfet yüklemektedir. Çünkü alacağını tahsil edemeyen alacaklı; 2004 sayılı Kanun uyarınca borçlu hakkında cezai hükümlerin uygulanmasını isteme veya borçluya iptal davası açma imkanlarına sahip olsa da, sözkonusu cezai hükümlerin alacağın doğrudan tahsil edilmesine yönelik bir fonksiyonunun olmaması, itiraz konusu kural sebebiyle haczedilme imkanı ortadan kalkan bir mal için doğrudan dava yoluna başvurulamaması, iptal davasının belirli şartlara bağlanmış özel ispat koşulları içeren bir dava türü olması ve dolayısıyla alacaklının zor bir duruma düşmesi hususları dikkate alındığında, alacaklının Anayasanın 35. maddesi ile güvence altına alınan mülkiyet hakkı ihlal edilmiş olacaktır. Yüksek Mahkemenin bu iptal kararı; 31321 sayılı ve 01.12.2020 tarihli Resmi Gazete’de yayımlandığı tarih olan 01.12.2020 tarihinden bir (1) sene sonra yürürlüğe gireceğinden, iptal edilen 5580 sayılı Kanun kapsamında faaliyet gösteren okulların içinde bulunan taşınır ve taşınmaz malların eğitim ve öğretim yılı sonunda haczedilmesine yönelik kuralın 01.12.2021 tarihine kadar tatbiki mümkündür.

Yüksek Mahkemenin 22.10.2020 tarihli iptal kararı incelendiğinde; “5580 sayılı Kanun kapsamında faaliyet gösteren okullarda içinde bulunulan eğitim ve öğretim yılı sonuna kadar haciz yasağı öngören kural öğrencilerin süreçten olumsuz etkilenmelerinin ve mağdur olmalarının önlenmesini, Anayasanın 42. maddesinde de güvence altına alınmış olan eğitim ve öğretim hakkı kapsamında okullardaki eğitim ve öğretim sürecinin devamlılığının ve aksamadan sürdürülmesinin sağlanmasını amaçlamaktadır.” gerekçesine yer verildiği görülmektedir. Yüksek Mahkeme bu kararında; her ne kadar 2004 sayılı Kanunun 362/a maddesinde yer alan “8/2/2007 tarihli ve 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu kapsamında faaliyet gösteren okullar” ibaresini iptal ederek, özel öğretim kurumlarının mallarının eğitim öğretim yılı içerisinde haczedilmesinin önünü açmış olsa da, Anayasanın 42. maddesi ile güvence altına alınmış eğitim ve öğretim hakkının aksamaya uğramamasının amaçlandığını ifade ederek, eğitim ve öğretim hizmetlerinin önemini bir kez daha vurgulamıştır. Bu yönü ile Yüksek Mahkemenin iptal gerekçesi; özel öğretim kurumlarının verdiği eğitim öğretim hizmetine dayanmamaktadır. Kaldı ki Yüksek Mahkeme, eğitim öğretim hakkı ile uyumlu tedbirler alınmasını kabul etmektedir[10].

Görüldüğü üzere; hem özel öğretim kurumlarında çalışan personel ve hem de özel öğretim kurumlarının malları, öğretim hizmeti görülürken kamu personeli ve kamu malı gibi muameleye tabi tutulmaktadır ki, bu durum özel öğretim kurumlarının öğretim kamu hizmetini yerine getirmelerinin bir sonucudur. Öyleyse; kamu hizmeti ifa eden özel öğretim kurumları kamu hizmetinin esasları ile bağdaşan işlerinde aynı kamu kurumu gibi muamele görecekler ve yine kamu hizmetini gerektirir iş ve işlemlerinde aynı kamu kurumu gibi davranacaklardır. Devletin kamu hizmeti gören özel hukuk kurumları üzerinde denetim ve gözetim yetkisinin olması da, bu kurumların ifa ettikleri hizmetin kamu hizmeti olmasıyla doğrudan ilişkilidir.

Özel öğretim kurumları verdikleri hizmetin niteliği gereği kamu hizmetinin gerekliliklerine uygun davranmalıdır. Çünkü öğretim hizmeti vermek amacıyla ruhsat alan özel öğretim kurumlarının bu ruhsat vasıtasıyla hakları doğduğu gibi yükümlülükleri de doğmaktadır.

4. Avukatlık Kanunu m.2/3 Yönünden Değerlendirme

Avukatlık Kanunu’nun 2. maddesinin 3. fıkrası uyarınca; “Yargı organları, emniyet makamları, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüsleri, özel ve kamuya ait bankalar, noterler, sigorta şirketleri ve vakıflar avukatlara görevlerinin yerine getirilmesinde yardımcı olmak zorundadır. Kanunlarındaki özel hükümler saklı kalmak kaydıyla, bu kurumlar avukatın gerek duyduğu bilgi ve belgeleri incelemesine sunmakla yükümlüdür. Bu belgelerden örnek alınması vekaletname ibrazına bağlıdır. Derdest davalarda müzekkereler duruşma günü beklenmeksizin mahkemeden alınabilir”. Avukatlık Kanunu’nun gerekçesine göre; “Yasanın 1. ve 2. maddelerinde avukatlığın kamusal yönü ağır basan bir meslek olduğu vurgulanmıştır. Bilgi ve deneyimlerini öncelikle adalet hizmetine vererek, adalete ve hakkaniyete uygun çözümler için hukuk kurallarının tam olarak uygulanmasında yargı organlarıyla yetkili kurul ve kurumlara yardımı görev bilen avukatın, hukuk devletinin yargı düzeni içindeki yeri özellik taşımaktadır”.

Avukatlık Kanunu’nun 2. maddesinin 3. fıkrasının amacı, adalete ve hakkaniyete uygun çözümler için avukatlara bilgi ve belge verilmesinin teminini içermektedir. Bu sebeple; kamu hizmeti ifa eden özel hukuk kişilerinin ve bu kişilerin organ ve temsilcilerinin, ifa ettikleri kamu hizmeti ölçüsünde kamu kurumu gibi davranıp, kendilerinden talep edilen bilgi ile belgeleri avukatlara sağlaması gerekir. Sonuç itibariyle; özel öğretim kurumu, öğretim hizmetini yerine getirirken, yaptığı iş ve işlemlerle ilgili evrakı tıpkı kamu kurum veya kuruluşu gibi avukatlara sağlamalıdır.

Yeri gelmişken; Avukatlık Kanunu’nun 2. maddesinin 3. fıkrasında sınırlı bir sayımın yapıldığı, bu hükümde sayılan müesseselerden olmayan yerlerden talep edilen bilgi ve belgelerin avukata verilmemesi gerektiği ileri sürülebilir. Bu nedenle; Avukatlık Kanunu m.2/3’ün kapsamı genişletilmeli, tüm kamu ve özel tüzel kişileri ile tüzel kişiliği bulunmayan, ancak bir kamu hizmeti veya ticari faaliyette bulunan müessese ve gerçek kişiler de dahil edilerek, avukatın gerek duyduğu bilgi ve belgeleri incelemesine sunmakla ve bu belgelerden örnek almasını sağlamakla yükümlü kılınmalıdır.