Kıyı ne deniz ne karadır; kıyı araftır. Denizin karaya yahut karanın denize boyun eğdiği veya boyun eğdirdiği sahadır. Hukukumuza göre bu alan kimseye ait olamaz, burada yapı yapılamaz, herkes kıyıyı eşit ve ortak olarak kullanabilir.
Gerçekten de suyla karanın birleşmesinden ya da cebelleşmesinden her zaman korunmaya değer muhtelif doğal ve kültürel zenginlikler ortaya çıkmaktadır. Ancak kıyılar turizm, ticaret, seyahat vs. bakımından kullanılıp ekonomik değer ifade etmeye başlayıncaya kadar kıyıları koruyan bir düzenleme yapılmamıştır. Nitekim ülkemizde kıyıya ilişkin yasal düzenlemelerde geç kalınmıştır.
Kıyıların özel mülkiyete yasaklanmasına kadar kıyılar alınıp satılabiliyordu, kıyıda ruhsatlı her türlü inşaat yapılabiliyordu ve kıyının sahibi kıyısının etrafını çitlerle çevirebiliyordu. Hatta savaşın ardından kurulan Cumhuriyetin ilk yıllarında kıyılardaki yapılaşma gelişmişlik alameti olarak görülüyor ve teşvik ediliyordu. Aradan geçen zamanda kıyılar değişmedi ancak turizm, ticaret, seyahat, balıkçılık vb. birçok konuda kıymet ifade etmeye başladığından insanların kıyıya bakışı değişti.
Değişen kıyıya bakışımızın kıyının hukuki statüsünü nasıl değiştirdiğinin izlerini sürmek niyetiyle kaleme aldığımız bu yazıda; kıyı hukukunun buralara nasıl geldiğini anlamak bakımından düzenlemelerin arkasında yatan tarihi ve sosyolojik gerekçeleriyle birlikte kıyıların hukuki durumu değerlendirilecektir. Ayrıca kıyılarla ilgili yaşanan hukuki sorunlar bağlamında verdiği zarar da gözetilerek başta imar barışına ilişkin düzenleme olmak üzere önemli olanlarından bir kısmı bu makalede irdelenecektir.
TÜRKİYE’DE TOPLUMSAL MESELE OLARAK KIYILAR
Üç tarafı denizlerle çevrili olmasına rağmen, Türk toplumunun karasal bir kültüre sahip olduğu söylenebilir. Deniz bir bütün olarak Türk kültüründe mesela mutfağında, sanatında, türküsünde, yaşama tarzında neredeyse yok denecek kadar az yer kaplar. Türkiye de deniz kentleriyle kara kentleri arasında denizi görmediğiniz sürece anlamlı bir fark da göremezsiniz.Bu durum denizin Türk ekonomisindeki payının Norveç, Danimarka, İspanya, Yunanistan, Portekiz gibi deniz ülkelerine göre daha düşük olmasından da anlaşılabilir. Mesela İzlanda bizden 7-8 kat daha küçük yüzölçümü ve neredeyse 250’de 1’imiz kadar nüfusuyla balıkçılıkta ülkemizden yaklaşık 4 kat fazla gelir elde etmektedir.
Şimdilerin tatil cenneti sayılan Malta, Kıbrıs gibi adalar ve kıyı şehirleri Osmanlı döneminde sürgün yeriydi. Halikarnas Balıkçısı adı ile tanınan yazar Cevat Şakir Kabaağaçlı’nın, Cumhuriyetin ilk yıllarında İstiklal Mahkemesi tarafından üç yıl kalabentlikle cezalandırılarak Bodrum’a sürgün edildiği bilinir. Bu hikâyede Halikarnas Balıkçısı’nın sürgün edilmesinden daha dikkat çekici olan şey Bodrum gibi bir doğa harikasının o tarihlerde bir sürgün yeri olarak görülmesidir. Bugün açısından hayli tuhaf olan bu sürgün hikâyeleri, aslında hem Türk toplumunun denizle ilişkisini hem de Osmanlı’da ve Cumhuriyetin ilk yıllarında devletin kıyıya bakış açısını göstermesi açısından dikkate şayandır.
Osmanlı’dan 1980’li yıllara kadar kıyılarda özel mülkiyetinyasaklanmasına yönelik bir düzenleme yapılmaması toplumun kıyılara yönelik yaklaşımını göstermesi bakımından manidardır.
Nitekim kıyıların dördüncü Anayasamız olan 1982 Anayasasına kadar doğrudan anayasal düzlemde düzenlenmemiş olması da kıyıların yeterince farkına varılmadığının bir başka göstergesidir.
TÜRKİYE’DE HUKUKİ BİR MESELE OLARAK KIYILAR
Her toplumsal mesele hukuki mesele değildir. Ama her hukuki mesele toplumsal bir meseledir. Böyle bakıldığında denizin Türk sosyal ve kültürel hayatında karşılığınınçok olmamasının doğal bir sonucu da kıyıhukuk rejiminin bunca zaman belirsizliğe mahkum edilmesinde görülür.
Ekonomik ve sosyal ilgi yoğunlaşmadığı için yakın zamana kadar devlet, kıyıları koruyan bir yasa çıkarma ihtiyacı hissetmemiştir. Kıyılar uzunca bir süre tarım arazileri ile aynı mülkiyet rejiminde görülmüşlerdir. Kıyılarla birlikte devletin hüküm ve tasarrufu altında sayılan yerlerin çoğu kıyılardan daha önce düzenlemeye konu olmuştur. Mesela 1956 tarihli Orman Kanunu, ormanlarla ilgili düzenlemeye kıyılardan daha önce ihtiyaç duyulduğunu gösterir. Hayvancılığın yapıldığı meralar daha da önce düzenlenmiştir.
Kanun bir ihtiyaç meselesidir. Kıyılar tarıma elverişli olmadığı için vatandaş tarafından da rağbet görmemiş, mesela miras paylaşımlarında güçsüz olanlara bırakılmıştır. 1980 dönemi sonrası değişen ekonomi politikalarının parçası olarak turizmin gelişmesiyle kıyıların ekonomik değeri ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu gelişmelerin ardından kıyılar mirasın en değerli parçası haline gelmiştir. İnsanların tatile gitmeye başlaması ile kıyı turizminin hareketlenmesi refah düzeyinin arttığını göstermesi bakımından da önemlidir. Tatile giden insan sayısının artması tatile gidilecek yerlerin de artmasını gerektirmiştir. Ekonomik değeri arttığında kıyılarda çıkan meselelerin mevcut yasalarla çözümü mümkün olmamış, herkesin serbest ve eşit kullanımına açık olabilmesi için kıyıların özel yasalarla korunması gerekmiştir. Kıyılar ilk olarak 1982 Anayasasında doğrudan ele alınmış ve özel mülkiyete konu olamayacağı öngörülmüştür. Bunun hemen ardından devletin hüküm ve tasarrufunda kabul edilen kıyılarla ilgili ilk müstakil Kıyı Kanunu düzenlemesi yapılmıştır. Bu yeni yasal düzenlemeler ile umumun istifadesine açık tutulabilmesi için kıyılardaki özel mülkiyet yasaklanmış, yapılaşmaya sert kısıtlamalar getirilerek kıyının hukuki statüsü değiştirilmiştir. Bu gelişmenin ardından kıyılar bağlamında “mülkiyet” önemli bir hale gelmiştir.
Kıyıların geçmişteki durumu ile mevcut hukuki statüsü arasındaki fark hâlâ uygulamada karışıklıklara neden olmaktadır.
Osmanlı döneminde kıyılar özel mülkiyete konu olabildiğinden Osmanlı’dan Cumhuriyete devreden mülkiyet hakları bulunduğu gibi Cumhuriyet döneminde de; doldurma, kurutma, ihya, kadastro ve kanuni istisnalar yoluyla tesis edilmiş mülkiyetler söz konusudur.
Kıyılarda mülkiyet meselesinden sonra en önemli konu “yapılaşma”dır. “Kıyı Çizgisi” ile “Kıyı Kenar Çizgisi” arasındaki alan özel mülkiyete konu olamadığından sadece kıyıda yapılabilen ve kamu yararına kullanılabilen dalgakıran, liman vs. gibi özel nitelikli yapılara izin verilmiştir. Kıyının devamı niteliğinde olan sahil şeritleri de Kıyı Kanunu kapsamına alınmış ve sahil şeritlerinde de yapılaşmaya önemli sınırlamalar getirilmiştir.
KAVRAMSAL ÇERÇEVE: KIYI NEDİR? KIYI KENAR ÇİZGİSİ NEDİR? SAHİL ŞERİDİ NEDİR?
Şekil1- Kıyı, Kıyı Çizgisi, Kıyı Kenar Çizgisi, Sahil Şeridi Tanımları
a) Kıyı
Kanuna göre kısaca “kıyı”; suyun karaya değdiği “kıyı çizgisi” ile suyun karayla birleşmesinin etkilerinin sonlandığı “kıyı kenar çizgisi” arasındaki alandır.
b) Kıyı Kenar Çizgisi
Özel mülkiyetin başlayacağı alanın sınırını çizmesi nedeniyle meselenin temelini teşkil eden “kıyı kenar çizgisi” Çevre ve Şehircilik Bakanlığı nezdinde kurulan bir komisyon tarafından tespit edilir. Bu çizgi deniz kenarındaki orman, mera gibi kamu mallarının sınırını çizmesi bakımından da önemlidir.
Komisyon, incelemesi sırasında su hareketlerinden kaynaklanan unsurların sonlandığı noktayı tespit eder. Belli bir derinliğe sondaj yapılır ve denize dair emarelerin, örneğin deniz kabuklularının kalıntılarının bittiği ve toprağın başladığı nokta kıyı kenar çizgisi kabul edilir. Hasılı kıyı kenar çizgisi su hareketlerinin oluşturduğu taşlık, kumluk, sazlık gibi alanların doğal sınırıdır.
c) Sahil Şeridi
Kıyı mevzuatı tarihine baktığımızda doğrudan sahil şeridi olarak adlandırılmasa da kıyı kenar çizgisinin devamındaki kuşağın korunmasına dair düzenlemelere rastlıyoruz. Bu kuşak ilk olarak 1933 yılında 10 metre olarak belirlenmiştir. Sonrasında kıyı kenar çizgisinden sonraki 30 metre ve 100 metrelik alanlara ilişkin düzenlemeler yapılsa da mevzuattaki çelişkiler ve kıyı kenar çizgisi tespit çalışmalarının yetersizliği gibi nedenlerle sahil şeritleri korunamamıştır.
1984 yılında yürürlüğe girip iptal edilen Kıyı Kanununda bulunmasına rağmen 1990 tarihinde yürürlüğe girenve halen de yürürlükte olan Kıyı Kanunumuzun ilk halindesahil şeritlerine yer verilmemiştir. Sahil şeritleri, Kıyı Kanunumuza 1992 yılında yapılan bir ekleme ile korunmaya başlanmıştır. Kanun sahil şeritlerini ilk 50 metre ve ikinci 50 metre olaraktanımlamaktadır.
1992’den önce yapılan imar planlarında sahil şeridi bulunmamasından kaynaklanan belirsizliği Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelik ortadan kaldırmıştır. Buna göre 1992 yılından önce yapılan ve sahil şeridi içermeyen imar planlarından kaynaklanan yapılaşma hakları, planlanan alanlarda“kısmi yapılaşma” bulunması durumunda kazanılmış hak sayılacak ve geçerli kabul edilecektir. 1992’den önce yapılıp dahalen yürürlükte bulunan imar planlarına dayanılarak günümüzde de sahil şeritlerinde yeni ruhsatlı inşaat yapılabilmektedir.
1992’den sonra yapılan planlarda sahil şeridinde yapılaşma çok kısıtlıdır. İlgili idarelerce yapılacak planlarda sahil şeritlerinde park, yeşil alan vs. oluşturmak zorunlu bulunduğundan idareler kamulaştırma yükümlülüklerini arttırmamak için genellikle sahil şeritlerini asgari standart olan 100 metre’den daha fazla belirlememektedir. Ülkemizde neredeyse tüm sahil şeritleri 100 metre olarak belirlenmiştir.
Baraj göllerinde ve suni göllerde sahil şeridiyoktur. Diğer göllerde ve kanunda belirtilen akarsularda sahil şeridi imar planı ile belirlenir.
KIYILARA HÂKİM OLAN İLKELER
Kıyılar herkesin genel ve eşit kullanımına açıktır. O kadar ki kıyıları kullanmada vatandaşlık şartı dahi aranmaz. Eşit ve genel kullanımın mümkün olması için kıyılardan faydalanmanın bedelsiz olması gerekir. Ancak kıyılar kalıcı ya da sezonluk olarak işgal edilmişse Milli Emlak tarafından işgalcisinden ecrimisil alınabilir. Kıyılar devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu için yönetimi Milli Emlak tarafından yapılır. Kıyılarda kesin yapılaşma yasağı vardır. Kıyılar devredilemez, haczedilemez, işgalcisi tarafından zamanaşımı yoluyla kazanılamaz. Özel mülkiyete konu olamayacağından başkaca yollarla da edinilemez. Kamu kurumları da kıyıların mülkiyetini talep edemez. Kıyıların kamulaştırılması da mümkün değildir. Kıyılar özel mallardan daha ağır yaptırımlarla daha farklı biçimde korunur.
KIYILARDA MÜLKİYET
Medeni Kanun daha 1926 senesinde kıyıları devletin hüküm ve tasarrufundaolan yerler arasında kabul etse de aynı dönemde, kıyıları dolduranlar veya bir şekilde ihya edenler adına bedelsiz tescil edileceğini öngören düzenlemelerde bulunuyordu. Ayrıcayasalarda kıyının ve kıyı unsurlarının bir tanımı yoktu.
Kıyılara tapu ve hatta inşaat izni verilen bu dönemdeYargıtay deniz kenarında bulunan kumluk, çakıllık ve sazlıkların özel mülkiyete konu olamayacağı, hazine adına dahi tescil edilemeyeceği yönünde kararlar vererek kendi imkanları dahilinde kıyı alanlarını korumak yönünde irade göstermiştir. Ancak bu hususlar mevzuatlarda yer almadığından yargılamaya konu olmayan durumlarda kıyılarda mülkiyetler oluşmaya devam etmiştir. Yine de Yargının kıyılarla ilgili yasal düzenlemelerdeki eksiklikleri ve çelişkileri fark ederek doğal mirasımızı korumak uğruna sergilediği irade kıymetlidir. Yargıtay’ın 1960’lı yıllardaki bu tutumundan sonra kıyılarla ilgili gündem oluşmuş, mevzuat geliştirme çalışmaları yoğunlaşmış ve Yargıtay’ın bu tavrı sonucu kıyılara olan bakış değişmeye başlamıştır.
Kıyı Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle birlikte ‘’kıyı çizgisi ile kıyı kenar çizgisi arasındaki alan” özel mülkiyete net olarak yasaklanmıştır. Devamında yürürlüğe giren Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelik tapuların kıyıya ilişkin kısımlarının iptalini düzenlemiştir. Bu yasal gelişme üzerine kıyılardaki tapuların iptali için açılan davalarda Yargıtay uzunca bir süre tapuların kıyılara ilişkin kısımlarınıntazminatsız olarak iptal edilmesine hükmetmiştir. Gerekçe olarak kıyılar devletin hüküm ve tasarrufunda olduğundan özel mülkiyete konu olamayacağı ve bu yüzden de kazanılmış hak sağlamayacağı gösterilmiştir.
Kıyılardaki tapuları iptal edilip de iç hukukumuza göre tazminat alamayanlar davalarını Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine taşımıştır. AİHM’in kıyılarda iptal edilen tapularda mülkiyet hakkı ihlali nedeniyle Türkiye’yi tazminata mahkum etmesinin ardından 2007 yılı itibariyle iç hukukumuzda da tapusu iptal edilen kıyı alanlarının sahiplerine tazminat ödenmesi gerektiği görüşü benimsenmiştir. Tazminat ödenmesi gerekince kıyılarla ilgili tapu iptali davalarının açılması durdurulmuştur. Bu gelişmenin ardından özel mülkiyete yasaklanmış ancak tazminat ödenmek istenmediği için tapusu iptal edilmeyen, dolayısıyla hala alınıp satılabilen çok sayıda kıyı alanı kalmıştır. Bu çözülmesi gereken bir muammadır. Kıyılardaki yapıları da kapsamına alan İmar Barışı gibi kanuni istisnalar bu muammayı daha da büyütmüştür.
Kıyılarda mülkiyeti yasaklayan düzenlemelerden önce aşağıdaki sebeplerle kıyılarda mülkiyetler oluşmuştur:
a) Doldurma-Kurutma
Kıyıların doldurulması ya da bataklık halini almış kıyıların kurutulması suretiyle arazi kazanılması, Osmanlı’dan itibaren yasal düzenlemelere konu olmuştur. Cumhuriyet döneminde de bu şekilde kazanılan arazilerin ilgilisi adına tesciline izin verildiğini ve hatta bazı dönemlerde bu tescilin bedelsiz olarak yapılacağının düzenlendiğini görüyoruz. 1972 yılında özel hukuk kişilerinin denizden doldurma ve kurutma yoluyla toprak kazanması kaldırılmıştır. Halen yürürlükteki Kıyı Kanunumuz da doldurma kurutmaya sadece kamu yararının gerektirdiği hallerde izin vermiştir. Günümüzde doldurma kurutma alanlarına izin verilmesi için öncelikle kıyı alanının yetersiz olması şarttır. Daha sonra kanunda sayılan nitelikteki yapılardan hangisinin yapılacağı bir imar planı ile düzenlenmelidir. Doldurma uygulamasının başlaması için planın kesinleşmesi gerekir. Doldurma kurutma alanları da devletin hüküm ve tasarrufu altında sayıldığından özel mülkiyete konu olamaz.
b) İhya
İhya Osmanlı döneminde de uygulanan bir müesseseydi. Cumhuriyet döneminde 1933 yılında yürürlüğe giren bu uygulama 1945 tarihinde yürürlükten kaldırılmıştır. Bu on iki yıllık dönemde emeğinden başka bir şeyi olmayan vatandaşlar devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan yerlerden kamu hizmetine ayrılmamış olanları emek harcamak suretiyle üretime uygun hale getirerek bedel ödemeksizin mülk edinebilmişlerdir.
c) Kadastro
Cumhuriyet kurulduğunda Osmanlı’dan devreden mülkiyetlerin sınırları ölçümlerle değil coğrafi unsurlarla belirlenmiştir. Savaşlardan sonraki mübadeleler, göçler sahipsiz hatta sahipli birçok taşınmazın işgal edilmesiyle sonuçlanmıştır. Bu alanlarda yapılan kadastro çalışmalarında taşınmazlar genellikle tutanağın tutulduğu tarihteki zilyetlerinin adına tescil edilmiştir. Tabiri caizse kartlar yeniden dağıtılmış ve ülke topraklarına mülkiyet resetlemesi gerçekleştirilmiştir.
Taşınmazlar belirlenirken tutanaklarda sınırların “leb-i derya, göl, çay, dere” olaraktarif edildiğini görüyoruz. Kıyılarda su, sınır kabul ediliyor ve 10 yıl içerisinde davaya konu edilmeyen tutanaklar kesinleşerek ilgililerine mülkiyet hakkı bahşediyor. Bu suretle kıyıdan ciddi miktarda mülkiyet kazanımı olmuştur. Yukarıda belirttiğimiz gibi artık kıyıdaki tapuların iptali, tazminat ödenmesini gerektirdiğinden, kadastro yoluyla kazanılıp tapusu iptal edilmeyenvekıyı alanında bulunan pek çok yerin mülkiyeti ilgili ihtilaflar halen devam etmektedir.
ç) Kanuni İstisnalar
Kıyılarda doldurma, kurutma, ihya, işgal, kadastro yoluyla mülkiyet kazanılmasını öngören düzenlemelerin yanı sıra turizm teşvikleri ve imar afları da kıyılarda mülkiyet oluşumuna yol açmıştır.
İmar Barışı olarak bilinen 2018 tarihli düzenleme de kıyı alanlarının mülkiyetini vermese de kıyılarda kaçak olarak yapılan yapılara izinli yapı statüsü kazandırarak sahiplerine mülkiyet hakkı vermiştir.
KIYILARDA PLANLAMA
Günümüzde neredeyse her şeyin yasaklandığı kıyı çizgisi ile kıyı kenar çizgisi arasındaki bu alanda neler yapılabileceği ve bunlara dair prosedürlere de değinmek kıyıların güncel mülkiyet rejiminin anlaşılması bakımından önemlidir.
Kıyılar planlama açısından özel nitelikli alanlar olduğu için mülkiyetten sonra en önemli konu yapılaşmadır. Kıyı çizgisi ile kıyı kenar çizgisi arasındaki alanda sadece Kıyı Kanunu’nda sayılan; iskele, liman, yanaşma yeri, köprü, menfez, tuzla, kayıkhane gibi kıyının kamu yararına kullanımı ve kıyıyı koruma amacına yönelik yapılar imar planında gösterilmek suretiyle yapılabilir. Kıyılarda bu yapılar dışında herhangi bir yapı yapılması kanunen mümkün değildir. Kanun, kıyı kenar çizgisinden sonraki en az 100 metrelik kuşağı sahil şeridi olarak belirlemiştir. Sahil şeridini ilk 50 metre ve ikinci 50 metre olarakbelirlemiş ve buralardaki yapılaşmaya da önemli sınırlamalar getirmiştir.
SONUÇ
Savaş yorgunu Cumhuriyetin kuruluş yıllarında kıyı hakkında derli toplu bir düzenlemeye sıra getirilememiş olması anlaşılabilir bir durumdur. Ancak bunca zaman sonra birbiriyle çelişen ve yetersiz düzenlemelere aynı hoşgörü gösterilemez. Bu tablo yasal süreçlerde ve uygulamada kıyıların ilmine vakıf olanların yetkilendirilmediğini ve yetki verilenlerin de bilinçsizce, kısa vadeli ve/veya bireysel ekonomik kaygılarla hareket ettiğini göstermektedir. Kıyıların ekonomiye kazandırılması amacıyla yapılan düzenlemeler ve uygulamalarla kıyıların yağmalanmasına müsaade edilmemelidir. Uzun vadeli katma değeri yüksek ve umumun menfaatine uygun çözümler üretmek için uzmanların ve uygulayıcıların birbirinden haberdar olmaları ve birbirleriyle uyumlu hareket etmeleri faydalı olacaktır.
Artan tatil, spor, hobi vb. ihtiyaçlar ve kıyıları koruyan ilkeler bir arada değerlendirilip günümüzdeki kullanımlara göre yeni bir bakış açısıyla ele alınarak halin icabına uygun düzenlemeler yapılması kıyı kullanımına netlik kazandıracaktır.
Yasak olmasına rağmen kıyıların önemli bir kısmı hâlâ özel mülkiyette olduğundan kıyılardaki mülkiyet meselesinin de bir an önce çözülmesi gerekmektedir.
Karasal kültüre sahip bir toplumda kıyıların akıbetinibireyininsafına bırakmak makuldeğildir. Kıyılardan gereği gibi istifade edilmesini sağlarken kıyıları hakkıyla koruyan ve istisnalarla sürekli delinmeyen yasal düzenlemelere ihtiyaç vardır. Çünkü en mükemmel yasa bile ancak eşitlik ilkesi çerçevesinde herkese uygulandığında düzen sağlayabilir. Elzem olan bu düzenlemelerin gecikmemesidir; neticede “yarın artık bugündür.”