İDARİ İŞLEMİN YETKİ UNSURU

BİRİNCİ BÖLÜM

İDARİ İŞLEM VE UNSURLARI

1. İdari İşlem

İdare hukuku alanında idarenin işlemlerinin önem kazandığı görülmektedir. İdarenin yasal düzenlemelerle birlikte yükümlülükleri yerine getirmek ve kamu hizmetlerini görebilmek amacıyla hukuk düzeninde sonuç doğuran işlemler yaptığı görülmektedir. İdari işlemlerin her şeyden önce hukuki işlemler olduğu görülmektedir. Hukuki işlemler teorisi uyarınca özel hukukta doğmakla birlikte idari faaliyetlerde hukuksal temeli meydana getiren işlemlerin hukuki işlemlerin kamu hukukunda en belirgin şekli olduğunu söylemek mümkündür[1].

Hukuki işlemin, yeni bir hukuki işlemi oluşturmak amacıyla yapılması mümkündür. Bununla birlikte idarenin gerçekleştirdiği her işlemin idari işlem olarak nitelendirilmesi de söz konusu olmayabilir. Çünkü ‘idarenin işlemleri’ kavramına bakıldığında ‘idari işlem’ ifadesinden daha geniş bir kapsama sahip olduğu görülmektedir. İdari işlemlerin idari organ ve makamların idare alanında irade açıklaması olduğunu söylemek mümkündür. Ancak belirtmek gerekir ki yasama ve yargı kuruluşlarının idari işlev şeklinde olan idari işlemlerinin de hukuki rejime bağlı olduğunu söylemek mümkündür[2].

2. İdari İşlemin Tanımı ve Özellikleri

İdari işlemlerin belli bir kalıba sokularak değerlendirilmesi söz konusu olamaz. Çünkü idarenin işlem tesis etmesiyle birlikte bunu yazılı bir şekilde gerçekleştirmesi mümkün olabileceği gibi aynı zamanda da sözlü olarak ifade etmesi söz konusudur. Bu nedenle idarenin hukuki sonucu meydana getirmeye ilişkin iradeler açıklamasında bulunduğu sırada eylemin idare tarafından idari işlem kapsamında mı gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğine bakmak gerekir. Bu nedenle bir işlemi hukuki bir işlem haline getiren ve o işlemin idari makamlarca tesis edilmesi değil, kamu gücünün kullanılarak yapılmış olması esastır[3].

2.1. Tek Taraflı Olma Özelliği

İdari kararların idare tarafından tek yanlı iradesi ile alındığı görülmektedir. İlgililerin rızasının ve izninin olmaksızın tesis edilen işlemlerin kural olarak idarenin tek yanlı açıklamada bulunması neticesinde ilgili kimlerin hukuki durumları üzerinde etki yaptığı görülür. Bu durum ilgilerin için yeni bir hukuki durum yaratmakla birlikte ilgililerin hukuki durumlarını değiştirici veya ortadan kaldırıcı özelliği bulunmaktadır. Bu bakımdan, idari işlemlerin tek taraflı olması nedeniyle taraflar arasındaki irade eşitliğinden söz etmek mümkün değildir, idarede kamusal idarenin üstünlüğünün olduğu söylenebilir[4].

2.2. İdari İcrai Olma Özelliği

Kamu hukukunda özel hukukta görülen ‘irade serbestisi’ ve ‘eşitlik’ ilkelerinin geçerli olmasına karşın kişilerin bu şekilde rızasının alınması gerekmemektedir. Özel hukukta yapılan işlemlerin kamu yararı gözetilmeksizin yapılmasından dolayı böyle bir ayrıcalığı bulunmamaktadır. Özel hukukta kişilerin eşit sayılması nedeniyle kamu hukukundaki bu ayrıcalıktan faydalanmaları söz konusu değildir. Bu nedenle idari işlemlerde karşı tarafın rızasının alınmaksızın işlemlerin gerçekleştirilmesi mümkündür. Bu bakımdan idari kararların ‘icrai kararlar’ şeklinde adlandırılması mümkündür[5].

2.3. İdari İşlemin Re’sen İcra Edilebilir Olması

İdari işlemler kamu yararı gözettiğinden dolayı idarece alınan karaların icra edilmesinde yasal bir iznin alınmasına gerek yoktur. Bununla birlikte idari kararların re’sen icrasında birbirinden farklı oldukları ortaya çıkar. İdari kararların icrai nitelikte olması nedeniyle ilgisi tarafından kabul edilmeksizin hukuk sonuçların meydana gelmesi söz konusu olur. Bu bağlamda icrailik, idare tarafından kararların hukuki varlık kazanmasına ilişkin olmakla birlikte re’sen icra edilebilirlik kararlarının maddi açıdan uygulanması aşamasıyla ilişkin bir kavram olduğu görülmektedir[6].

2.4. İdari İşlemin Hukuka Uygunluk Karinesinden Yararlanma Özelliği

İdare tarafından kamusal güç kullanıldığından dolayı idarenin tek taraflı şekilde gerçekleştirdiği işlemlerin karine olarak hukuka uygun olduğunu söylemek mümkündür. İdari kararların yargı kararlarında olduğu gibi kesin hüküm ifade etmediğinden dolayı muhatabı olan kimselerin her zaman hukuka aykırılığın ileri sürülmesi söz konusu olabilir. Bu halde idari işlem nedeniyle hak ve menfaati ihlal edilen kimselerin yargıya başvurarak idari işlemin iptal edilmesini talep edebiliriler[7].​​​​​​​

2.5. İdari İşlemin Yazılı Olma Özelliği

İdari işlemlerin yazılı olması özelliği idare hukukunun temel prensiplerinden biri olmamakla birlikte yalnızca içtihatlar ile ortaya konulan bir ilke olduğu görülmektedir. Bu durumda idari işlemlerin sözlü veya farklı şekillerde gerçekleşebilmesi için hukuki düzenlemelerin bu şekilde sağlanması gerekmektedir. İdari işlemlerin yazılı olması, kişilerin haklarının güvenceye alınması ve idarenin iradesinin açıklık kazanması açısından önemlidir[8]. ​​​​​​​

2.6. İdari İşlemlerin Yargısal Denetime Tabi Olma Özelliği

İdari işlemin gerçekleştirdiği eylemlerin yargısal denetime tabi olduğu görülmektedir. Anayasa 125’te yer verilen düzenleme uyarınca, tüm idari işlem ve eylemlerin yargısal denetime tabi olduğu ifade edilmektedir. Bunun yanı sıra Anayasada birtakım idari işlemlerin ise yargı denetimi dışında tutulduğu görülmektedir[9].

3. İdari İşlemin Türleri

İdari işlemler, farklı yönleriyle ayrıma tabi oldukları görülmektedir. İdari işlemlerin gerçekleştirilmesinde izlenecek yol, iradenin açıklanması, doğurduğu maddi ve hukuki sonuçlar, alınan kararların kimleri kapsadığına ilişkin fikir edinmek bakımından kimlerine değinmek gerekecektir[10]. ​​​​​​​

3.1. Şart İşlem-Sübjektif İşlem

Şart işlemlerin bir kimse ya da bir şeyi önceden belirleyen genel, objektif ve kişiliğin dışında hukuki statü kapsamına alan ya da mevcut hukuki statünün kapsamından çıkaran işlemler olduğu görülmektedir. Şart işlemle birlikte ortaya çıkan durumlarda hukuk dünyasında daha önce var olan objektif bir durum olduğu görülmektedir. Sübjektif işlemlere bakıldığında ise bireylerin kişisel durumlarını ortaya çıkaran ve kişiden kişiye değişiklik gösteren işlemlerdir. Subjektif işlemlerin en önemli özelliği ise meydana geldikleri sırada durumun sübjektif olmamasıyla birlikte söz konusu durumun hukuk âlemindeki daha önceden olmayan bir hususu meydana getirmesidir[11]. ​​​​​​​

3.2. Yapısal İşlem-Belirleyici İşlem

Belirli bir hukuki durumu doğrudan veya mevcut hukuki durumu değiştiren ya da ortadan kaldıran işlemler yapıcı işlem olarak değerlendirilmektedir. İdari kararların genellikle yapıcı işlemler olduğu görülmektedir. Kamulaştırma, ruhsat verilmesi, vatandaşlığa alınma gibi işlemlerin yapıcı işlem olduğu görülmektedir. Bununla birlikte, yeni bir hukuki durumun ortaya çıkmasını sağlamayan, ancak belli bir duruma yönelik tespitte bulunulmasını sağlayan işlemler ise belirleyici işlemler olarak değerlendirilmektedir[12]. ​​​​​​​

3.3. Basit-Kolektif-Karma İşlem

İdari işlemlerle birlikte açıklanan iradelerin ve bu iradenin açıklanması sırasında izlenen usule uygun şekilde işlemlerin üçe ayrıldıkları görülmektedir. Tek irade tarafından açıklanarak ortaya çıkan işlemlerin basit işlem olduğu görülmektedir. Bunun için idari makamların tek kamu görevlisini temsil etmesi ve görevlisinin iradesiyle idari makam için sonuçların doğması yeterliliğine sahip olması gerekir. Birden fazla iradenin aynı anda ve aynı yönde açıklanmasıyla birlikte ortaya çıkan işlemler ise kolektif işlemler olarak değerlendirilmektedir. Birden fazla kimsenin idari organı oluşturması halinde ortaya çıkan kolektif iradenin sonucu olan bu işlemlerin bu kategoride değerlendirildiği görülmektedir[13]. ​​​​​​​

3.4. Yapılandırıcı İşlem-Yükümlendirici İşlem

Bir hakkın kuvvetlenmesini ya da muhatabının bir yükümlülükten kurtulmasını sağlayan işlemler yararlandırıcı işlem olarak adlandırılmaktadır. Yararlandırıcı işlemlerin özel bir yasal yetkiye ihtiyacı yoktur. Yapı ruhsatının verilmesi, öğrencinin kayıt işleminin yapılması, memur için atama işleminin sağlanması yararlandırıcı işlemlerdendir. Muhatabın birtakım haklarını sınırlandıran ya da onlar tarafından bir şeye katlanılmasını ya da bir şey yapmaktan kaçınmasına neden olduğu hallerde yükümlendirici işlemin varlığından söz edilebilir[14]. ​​​​​​​

3.5. Bireysel İşlem-Düzenleyici İşlem

Bireysel idari işlemlerde kişisel ve özel durumlarda dair idari işlemler olduğu görülmektedir. Memur atama işlemi, kamulaştırma veya inşaat ruhsatı verme gibi işlemlerin bireysel idari işlemler olduğu görülmektedir. Bununla birlikte idarenin özel hukuk alanındaki gerçekleştirdiği işlemlerin de bireysel işlem olarak nitelendirildiği görülmektedir. Düzenleyici idari işlemlerinse genel ve belli bir kişiye özgü eylemler olmadığı görülmektedir. Bu işlemler objektif düzenlemeyi kapsayıcı niteliği bulunmaktadır[15]. ​​​​​​​

3.6. Sarih İşlem-Zımni İşlem

Bireysel idari işlemlerin açıklanan iradenin şekli uyarınca ikili bir ayrımdan söz etmek gerekir. Sarih işlemlerin daha çok yazılı şekilde yapıldığı görülmektedir. Belirtmek gerekir ki irade açıklamasının daha çok kolluk faaliyeti gibi bazı hallerde sözlü şekilde gerçekleştirildiği de görülmektedir. Bunun yanı sıra idare tarafından bir şeyin yapılmadığı ve hareketsiz kalındığı hallerin bazıları da idari işlem olarak değerlendirilmektedir. İlgililer tarafından idari işlemin tesis edilmesi bakımından yapılan başvuruya ilişkin otuz gün içinde idare tarafından yanıtlanması gerekir. Aksi halde kullanım izni vermiş olduğu durumlarda idarenin zımni kabul işlemini kabul ettiği görülmektedir[16].

4. İdari İşlemin Unsurları

İdari işlemlerin hukuka uygun kabul edilebilmesi için belirli unsurları taşımaları gerekir. ​​​​​​​

4.1. Yetki Unsuru

İdare adına bir işlemin gerçekleştirilebilmesi bakımından idari makamın irade açıklamasında bulunarak mevcut işlemi gerçekleştirdiği görülmektedir. Bu durumda idari kararlar alan kimselerin ilk olarak medeni hukuk açısından ehliyet sahibi olması gerekir. Bununla birlikte hukuki işlemin temelini oluşturan iradenin idare hukuk bakımından yetkili olan makamca ortaya konulması gerekir. İdarenin organlarının tüzel kişilik olmasından dolayı iradenin tüzel kişiliğin başındaki gerçek kişi tarafından açıklanmasına karşın hukuken tüzel kişiliğin iradesi olarak kabul edilmesi gerekir[17]. ​​​​​​​

4.2. Şekil Unsuru

Şekil unsurunun kamu menfaati sağladığı için önemli bir araçtır. Yaptırım türündeki işlemlerin söz konusu olduğu hallerde şekil unsurunun yetki unsuruyla birlikte sebep unsurundan sonraki önemli bir unsur olduğu söylenebilir. İdari işlemdeki şekil unsuru diğer yandan idari işlemi oluşturan iradenin dış dünyaya yansımasıyla birlikte maddi durumu ifade etmesinin yanı sıra idari işlemin yapılmasında izlenen usulü gösterir. İdari işlemlerin kural olarak yazılı şekle tabi olmakla birlikte işlemi oluşturan iradenin yazılı şekilde maddi boyuta taşınmasıyla birlikte işlemi oluşturan kamu görevlisince imzalanması gerekir[18]. ​​​​​​​

4.3. Sebep Unsuru

İdarenin belirli bir idari işlemi tesis ederken ortaya çıkan etkenler şeklinde tanımlanması mümkündür. İdarenin bir işlemi yapmaya yönlendiren nedenlerin maddi bir olay olması mümkün olabilmesi mümkün olmakla birlikte önceden gerçekleştirilen başka bir işlem olması da mümkündür. İdare hukukundaki işlemlerin re’sen nesnel kurallara dayandırılması gerekir. Sebebin nesnel bir niteliğinin bulunması gerekir. Aksi halde işlemi gerçekleştirenin değil, onun dışındaki nesnel hukukun meydana getirdiği maddi olgudan bahsedilir. ​​​​​​​

4.4. Konu Unsuru

İdari işlemi oluşturan işlemlerin konusunu hukuk düzenindeki meydana gelen maddi ve hukuki sonuçların oluşturduğu görülmektedir. İdari işlemlerin ortaya çıkardığı sonuç ve değişikliklerin yalnızca hukuki olması mümkün olmakla birlikte maddi ve hukuki olması söz konusudur. Memur atama işleminin konusunun bir kişinin belli bir statü kapsamına alınması, devletleştirme işleminin konusu gibi işlemler, idari işlemlerin konusunu oluşturmaktadır. ​​​​​​​

4.5. Amaç Unsuru

Amaç unsuruyla birlikte gerçekleştirilen idari işlemle birlikte beklenen nihai sonuç ifade edilir. Ulaşılması amaçlanan sonucun ne olduğu ve işlemin yapılmasını amaçlayan hukuk kuralında kimi hallerde açık bir şekilde gösterilmiş olmasına karşın bazı hallerde de açık bir hüküm bulunmamaktadır. Amacın gösterilmesi halinde özel amaç, gösterilmediği hallerde ise genel amaçtan söz edilir. Bunun yanı sıra özel veya genel amaçla birlikte idari işlemlerin tamamının nihai amacının kamu yararının sağlanmaya çalışıldığı görülmektedir.

​​​​​​​İKİNCİ BÖLÜM

İDARİ İŞLEMİN YETKİ UNSURU

1. ​​​​​​​Yetki Kavramı ve Tanımı

1.1. Tanımı

Yetki kavramına bakıldığında görev ile verilmiş olan belirli şartların olması halinde davranışları sergileyen kanuni olarak tanımlanması mümkündür. İdare hukuku bakımından yetkinin hak ve imkân yaratılmasına karşın bireyleri, eşitlik kuralı, temel hak ve özgürlükler veya kamusal para ve malları oluşturan ilgilendiren önemli bir kamu kudretinin aracı olan idari işlemlerde belli bir kişi tarafından değil, sadece hukuk kuralları ile belirlenen ve sınırlanan kamu adına irade açıklama yetkisine sahip olan idari makamlarca yapılma yeteneği anlamına gelir[19].​​​​​​​

1.2. Yetki Kurallarının Niteliği

Yetki kurallarının, idari makamlarca kendiliğinden yetkiye sahip olmaksızın işlem tesis edebilmek amacıyla kanuni yetkiye ihtiyaç duydukları görülmektedir. Bu ilke uyarınca bir kimsenin Anayasa ya da kanun tarafından yetkilendirilmediği hallerde yetkisiz olduğundan söz edilir. Bu durumda kanuni dayanak ilkesinden bahsedilmesi gerekmektedir. Söz konusu yetki kanunda açık bir şekilde verilmesi mümkün olabileceği gibi zımnen verilmesi de mümkündür. Bununla birlikte idari makamların kendiliğinden bir yetkiye sahip olmadığından ve sahip olunan yetkinin kendilerine Anayasa ve kanunlar ile verildiğinden idari makamların yetkisiz olmaları kural, yetkili sayılmaları ise istisnai niteliktedir[20].

2. Yetkinin Değişik Görünümleri

2.1. Kişi Bakımından Yetki

İdarenin görevi kapsamındaki bir konunun hangi idari merciin irade açıklama ve bu nedenle idari işlem tesis edilmesinde yetkili olduğu ifade edilir. İdari işlemlerde kişi bakımından geçerliliğinden söz edebilmek için bir kimsenin medeni hukuk bakımından ehliyetli olması şarttır. Bir idari işlemin idare için irade açıklaması bakımından yetkili kılınan idari makamlarca tesis edilmesi de gerekir. Bu sebeple idareye yabacı olan bir kimse tarafından alınan bir kararın idari karar sayılması ve idareye izafe edilmiş olması söz konusu değildir[21].​​​​​​​

2.2. Konu Bakımından Yetki

Bir idari makam tarafından hangi konuya ilişkin karar almaya yetkiyse yalnızca o konuya ilişkin karar alabilmesi mümkündür. Böylelikle idareye işlem yapma yetkisinin iş bölümü esasına göre yasal düzenlemelerle belirlenmesinden dolayı idare tarafından yetkilendirilen kimselerin her işi yapmayacağı görülür. Bir idari makamın yetkisindeki konuların daha çok kanunlardaki açık bir şekilde tartışmaya yer vermeyecek şekilde gösterilir. Açık yetkinin olduğu hallerde yetkinin belirlenmesi de aynı ölçüde kolay olmaktadır[22]. ​​​​​​​

2.3. Yer Bakımından Yetki

Yer bakımından yetkiye ilişkin değerlendirme yapıldığında ise idari makamlarca sahip olunan yetkinin belli bir coğrafi alanda kullanılabileceğini ifade eder. Bu durumda idari makamın nerede karar almaya yetkiliyse yalnızca orada karar alması mümkündür. Bazı idari makamların yetki alanlarının tüm ülkeyi kapsadığı görülmektedir. Bazı makamlarınsa yalnızca belli bir coğrafi alanı kapsayacak şekilde karar alabilmesi mümkündür[23]. ​​​​​​​

2.4. Zaman Bakımından Yetki

İdari makamlar tarafından konu yönünden sahip olunan yetkinin kullanılmasını ifade etmektedir. Bu durumun bir sonucu ise idari makamdaki kimselerin işgal ettiği makama gelmeden önceki süreçte veya makamdan ayrılmasıyla birlikte makama ait yetkilerin kullanılması söz konusu olamaz. Kamu görevlilerince yetkinin kullanılması idari kararların alınması için ilk olarak atama işleminin yapılarak kamu görevlisinin göreve başlaması gerekmektedir. Bununla birlikte kamu görevlilerinin azledildiği veya emekli olduğu hallerde görevlerinin bitmesiyle birlikte yetkileri de sona erer. Belirtmek gerekir ki görevinin sonlandığı kamu görevlisinin yerine başka bir kimsenin gelmediğinden dolayı eski işlerin yürütülmesi ve o işe ilişkin kararların alınmaya devam etmesi de idarenin süreklilik ilkesi uyarınca gerçekleştirilmektedir[24].

3. Yetkide Paralellik İlkesi

İdari bir kararın alınması bakımından yetkili olan makamlarca işlemin değiştirilerek kaldırılması ya da geri alınması için de yetkili olmasını ifade eden ilke yetkide paralellik ilkesi olarak adlandırılır. Bu ilke yargı organlarınca geliştirilmiş olup, yargı kararlarındaki yetki ve usuldeki paralellik ilkesi olarak ifade edilir. Yetki ve paralellik ilkesine aykırı şekilde alınmış kararların yetki unsuru açısından hukuka aykırı olması söz konusu olduğu için bu ilkeye uygun davranılmaması da alınmış kararların iptaline yol açar[25].

Yetkide paralellik ilkesi uyarınca idari işlemi tesis eden makam tarafından işlemin tersinin yapılması da mümkündür. Bir memurun göreve atanmasıyla birlikte ilk işlem gerçekleşmiş olmakla birlikte memurun görevine son verilmesi ise karşıt işlem olarak değerlendirilir. Bununla birlikte bir öğrencinin fakülteye kaydının yapılarak üniversiteye kaydının yapılması ilk işlem olarak nitelendirilirken öğrencinin kaydının silinmesi ise karşıt işlem olarak değerlendirilir[26].

Bunun yanı sıra yetkide paralellik ilkesi uyarınca ilk işleme yönelik yalnızca her işlem değil, sadece ilk işlemin karşıt işlemi niteliğindeki işlemlerin yapılması bakımından geçerli olur. Yetkide paralellik ilkesinin yargı içtihatlarıyla ortaya çıkan bir ilke olduğu için kanunlarla bu ilkenin aksinin düzenlenmesi de mümkün olabilir. Kanunlarla birlikte işlemin değiştirilmesi, geri alınması ya da kaldırılması hususunda başkaca bir makamın yetkili kılındığı hallerde o işlemin değiştirilmesi ya da kaldırılmasında yetkili olmayacaktır[27].

4. Yetki ve İmza Devri

4.1. Yetki Devri

Yetki devrinin idarenin işleyişini kolaylaştırdığı görülmektedir. İdari kurumların verimli ve etkili bir şekilde çalışmasını sağlamak amacıyla idare tarafından yetki devrinde bulunulduğu görülmektedir. Bu nedenle yetki devrinin kamu düzeniyle alakalı olduğunu söylemek söz konusudur. Belirli konularda karar alma yetkisinin belirli makamlara verilmesi halinde üst makam tarafından yetkinin kanuna uygun hüküm bulunmadığı hallerde bir alt makamca kullanılması işlem tesis edilmesine imkân olmadığını göstermektedir[28].​​​​​​​

4.2. İmza Devri

İmza yetkisinin yöntemine ilişkin önemli hallerden biri de yöneticilerin iş yükünü azaltmak için ortaya çıkan bir kavram olduğu görülmektedir. İdari işlemlerin oluşmasında idare için karar alma yetkisinin kullanan kimselerin iradesini belirtmesinden dolayı imzanın bulunması gerekir. İmza yetkisini veren üst makamın iradesinin ya da astın değişmesiyle birlikte son bulacağı ortadadır. Bu durumun nedeni ise imza yetkisinin astın görevi değil, doğrudan kendisine tanınmasından kaynaklanır. İmza yetkisinin devriyle birlikte kamu görevlisine devredilmesi, yetkinin kanunla kendisine bu yetkinin verildiği makam veya merci adına kullanılması gerekir[29].

5. Yetki Genişliği İlkesi

Merkezi idare tarafından üstlenilen görevlerden daha etkin ve verimli bir şekilde faaliyetlerin yürütülmesi ve idari yönetimde kırtasiyeciliğin azaltılması için öngörülen ve merkezden yönetimin yumuşatılmış halidir. Yetki genişliğinde bir bölge ya merkezin dışındaki örgütlenen bir hizmetin başındaki kimselerin belli görevlerin yerine getirilmesi için kamu gücünden doğan yetkilerin kullanımının tanınması ve devredilmesidir. Yetki genişliği, anayasada öngörülen yetki devridir. Yetki genişliği sonucunda yetkinin merkeze ait olmasıyla birlikte merkeze danışılmaksızın merkezin hiyerarşisinde tabi olunduğu görülür. Bununla birlikte merkezi idarenin genel olarak ülke çapında yetkisinin kullanımının acıkması olması nedeniyle yetki genişliği olarak kullanımın olduğu görülmektedir[30].

6. Bağlı Yetki ve Takdir Yetkisi Ayrımı

İdari yetkiyle birlikte idarenin faaliyetlerinin yürütüldüğü esnada belirli bir serbestliğin tercih edilmesi imkânı olup olmaması kapsamında bağlı yetki ve takdir yetkisi şeklinde ayrıma tabi olduğu görülmektedir. Bu iki yetkinin genel itibariyle iç içe geçmesi sebebiyle ayırt edilmesi her zaman kolay olmamaktadır. Bunun yanı sıra bu ayrımın yapılmasında özellikle işlemler yargısal denetimin yapıldığı sırada zorunlu bir hal aldığı görülür[31]. ​​​​​​​

6.1. Bağlı Yetki

İdarenin belli bir konuda vereceği kararda veya gerçekleştireceği faaliyetlerin kanunlardaki düzenlemesi ve belirlenmesinde şartların açıkça belirtilmemesi halinde idarenin hareket yetkisinin daha geniş olduğu görülür. Uygulamada idareye ödev yüklenmesi halinde bağlı yetkinin bulunduğunu söylemek mümkündür. Buy gibi hallerde hukuk kurallarıyla öngörülen maddi ya da hukuki sebeplerin oluşmasıyla birlikte idarenin belirlenen kurala ilişkin işlemin yapılması ya da karar alınması gerekir[32].

İdare tarafından işlevselliğin devam edebilmesi için gerekli memur kadrosuna atama yapılması için gerekli düzenlemelerin yapılması, öğrencilerin okula kaydının yapılması gibi faaliyetlerin bağlı yetkiye örnek olarak verilmesi mümkündür. Bununla birlikte bağlı yetkide belirli bir durum ve koşulların gerçekleşmesiyle birlikte yasada öngörülmüş belirli konulu işlemlerin tesis edilmesiyle birlikte idarenin bu işlemini tesis ettiği sırada hangi amaç doğrultusunda hareket ettiğinin belirlenmesi halinde kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun şekilde kabul edilir[33].

6.2. Takdir Yetkisi

İdarenin soyut kurallarının somut bir hale getiren ve uygulamaya dayanan ve kimi durumlarda da kanunda öngörülmüş olan ve genel işlemlerle tamamlanan bir kuruluş olmasıyla birlikte idarenin her aşamasında gerçekleştirdiği faaliyetler için değerlendirmede bulunulması kabul edilmektedir. Takdir yetkisinin belli koşullar altında idarenin istediği şekilde hareket etme ve karar alma serbestisinin bulunduğu durumlar görülmektedir. Tüzel kişilerin takdir yetkisine sahip olduğu görülmekle birlikte hukuka bağlılığın imkân verdiği hallerde takdir yetkisine sahip olmanın mümkün ve gerekli olduğu söylenebilir[34].

Belirtmek gerekir ki idarenin takdir yetkisinin kullanımının sınırsız olmadığı ve mahkemece yapılan denetimle birlikte idarenin kullandığı takdir yetkisinin tesis edilerek işlemin hukuka uygun olması şartıyla sınırlı olması gerektiği ifade edilmektedir. İdari işlemlerde yetki unsuru üzerinde takdir yetkisinin olup olmadığı kabul edilirken birden fazla idari makamın beraber harekete geçebilmesi mümkün olabileceği gibi aldığı bir kararla hareketsiz kalması da mümkündür[35].

7. Hiyerarşi Yetkisi

Hiyerarşi yetkisine bakıldığında üstün sahip olduğu yetki ve güç ifade edilir. Hiyerarşi ilişkisindeki en önemli unsurun üstün asta emir vermesi olarak tanımlandığı görülmektedir. Hiyerarşi yetkisinin olağan ve genel bir yetki olmasından dolayı yasal düzenlemeyle tanımlanarak ifade edilmesine gerek yoktur. Bu yetkinin kullanılması için makamların aynı tüzel kişilik içinde aralarında ast-üst ilişkisinin olması halinde üst tarafından verilen emirlerin konusu itibariyle yetkinin haiz olması söz konusudur. Hiyerarşi yetkisine dayanılarak üst tarafından yapılabilenler yalnızca asta emir vermek ve onu bir şekilde yönlendirmekten ibaret olmamakla birlikte astın davranışlarının ödüllendirilmesi ve cezalandırılmasını da içerir[36].

Kamu personeline disiplin cezasının verilmesinin yetkisinin de hiyerarşik yetkiye dayandığını söylemek mümkündür. Bununla birlikte kamu görevlileri tarafından tesis edilen işlemlerin itiraz üzerine ya da doğrudan geri alma, değiştirme, kaldırma düzeltme ve uygulanmasının durdurulması yetkilerine sahip olması da hiyerarşi yetkisinden kaynaklanır. Bununla birlikte hiyerarşik amirin astın işlemlerinde hukuk kurallarının yanı sıra hem de ihtiyaçla ve hizmetle doğru orantılı olarak işlemin uygunluğunun denetlenmesini sağlamaya çalışır. Bu durumla birlikte hiyerarşik denetim yetkisinde hukukilik ve yerindelik denetimi sağlanmaktadır[37].

8. İdari Vesayet Yetkisi

Kamu hizmetlerinde ülke çapında uyumun sağlanarak işlevsel şekilde yürütülebilmesi için devlet tüzel kişiliğini temsil etmekte olan merkezi idare tarafından yerinden yönetim kuruluşlarınca sahip olunan denetim yetkisi idari vesayet yetkisi olarak adlandırılmaktadır. Anayasa’nın 127. maddesinde yer verilen düzenleme uyarınca mahalli hizmetlerde idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülerek idarenin bütünlük ilkesi uyarınca kamu görevlilerinde birliğin sağlanarak toplum yararının gözetilmesi söz konusu olur[38].

Anayasa’da yer verilen bu tanımla birlikte hiyerarşik yetkiden farklı bir şekilde idari vesayet yetkisinin genel bir yetki olmadığı ve konusu bakımından kanunla belirlenmesi gerekmektedir. Bununla birlikte Anayasa’da açık bir şekilde belirlenmediği hallerde idari vesayet yetkisinin merkezi idare ve mahalli idarelere göre kıyaslama yapıldığında yönetim kuruluşları üzerinde yönetim yetkisinin bulunduğunu söylemek mümkündür. İdari vesayet ilişkinde yetki bakımından değerlendirildiğinde tüzel kişiliklere sahip olan yerel idarelerce kamu kurumlarına varlık veren devlet tarafından kamu yararı için denetlendiği görülmektedir[39].

Merkezi idarenin vesayet yetkisini onamak ya da onamamak şeklinde kullanabilmesi mümkündür. Bu bağlamda aksine yasal düzenlemenin bulunmadığı hallerde idari makamın yerine geçerek işlem yapması hiyerarşide olduğu şekilde idari vesayette bahsetmek söz konusu olamaz. İdari vesayetin merkez dışındaki idarelerin işlemleri ve eylemine ilişkin idarenin organ ve görevlilerine karşı kullanılabilen bir yetki olduğu görülmektedir. Anayasada seçilen organların güvence niteliğindeki hükümlerinin merkezi idaredeki yetkisi ile sınırlandırılan kurallar olduğu görülmektedir[40].

SONUÇ

Hukuki teoriye göre yalnızca kişilerin hukuk kurallarına uyması ve bu kurallarca idare edilmesini değil aynı zamanda da devletin de hukuk kurallarına uyarak bu kurallara göre yönetilmesini ifade eder. Bununla birlikte devletin keyfi işlemlerinin önüne geçilmesi amaçlanmaktadır. Demokratik toplumlardaki yönetimin sınırsız yetkilere sahip olması nedeniyle demokratik uygulamaların etkin şekilde uygulanamamasına neden olur. Bu duruma ilişkin Anayasa’da yer verilen düzenleme uyarınca egemenliğin ve yetkinin herhangi bir zümre veya sınıfa bırakılamayacağı ifade edilmektedir. Yer verilen bu düzenlemeyle birlikte idarenin faaliyetlerde bulunabilmesi için yasal olarak kendisine tanınan yetkilerin olması ve bu yetkilerin de kanuna uygun olması gerekmektedir.

İdarenin kanunlarla kendisine tanınan yetkileri devredebilmesi için bu durumun kanunlarda açık bir şekilde ifade edilmesi gerekir. Kanunen devrinin mümkün olmadığı hallerde yetkinin kullanılması hukuka aykırı olur. Bununla birlikte yetki genişliği ilkesi uyarınca Anayasa tarafından izin verilen yetki devrinin olduğu görülmektedir. Bu durumun sonucunda yönetim merkezinin idare için doğrudan karar almasının mümkün olmadığı görülmektedir. Burada yetki durumunun kolay bir şekilde tespit edilir olmasına karşın genel itibariyle idari işlemlerdeki yetki devrinde tek yanlı iradeyle birlikte gerçekleştirildiği görülmektedir.

İdari işlemin yetki unsurunda hukuka aykırılığın tespit edilmesi halinde bu sakatlığın ağırlığı uyarınca yargı yerleri tarafından işlemin yok hükmünde sayılmasına ilişkin karar alınır. Bunun yanı sıra yargı yerlerindeki uyuşmazlıklarda işlemin yetki unsurunun kimi zaman yokluk kimi zaman da iptal yaptırımının uygulanacağına rastlanır. Hangi sakatlıkların ne gibi yaptırımların uygulanacağına ilişkin net bir görüş bulunmasa da yetki unsurunun idari işlemler için asli kurucu unsur olduğu görülmektedir. Bunun yanı sıra idare hukukunda kendine has kuralların olduğu ve temel ilkelerin belirlendiği hallerde yetkinin kullanımının belirlenmesi de söz konusu olur.

KAYNAKÇA

Ayaydın, Cem, İdare Hukuku’na Giriş II, Ders Notları, Yenilik Basımevi, İstanbul, 2008.

Akyılmaz Bahtiyar – Sezginer, Murat – Cemil Kaya, Türk İdare Hukuku, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2009.

Giritli İsmet - Pertev Bilgen - Tayfun Akgüner, İdare Hukuku, Der Yayınları, İstanbul, 2008.

Gözler Kemal, İdare Hukuku, C. I, 2. B., Ekin Basın Yayın Dağıtım, Bursa, 2009.

Gözübüyük, Şeref – Tan, Turgut, İdare Hukuku, İdari Yargılama Hukuku, C. II, 3. B. Turhan Kitabevi, Ankara, 2008.

Günday Metin, İdare Hukuku, 7. B., İmaj Yayıncılık, Ankara, 2003.

Kahveci, Yusuf, İdari İşlemlerde Yetki Unsuru, Gazi Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 2006.

Ortak, Yücel, Danıştay Kararları Işığında İdari İşlemin Yetki Unsuru, İstanbul Medipol Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul, 2019.

Ulu, Güher, İdari İşlemin Yetki Unsuru, Uludağ Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Bursa, 2011.

Taşlıdere, Ömer Faruk, İdari İşlemin Bir Unsuru Olarak Yetki Unsuru ve Sakatlıkları, Sakarya Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sakarya, 2011.