A. Genel Olarak Sebep Unsuru
İdari işlemler bilindiği üzere kanunilik karinesinden yararlanırlar. Bu karine ile idari işlemler, işlemin idare tarafından kendiliğinden veya başvuru üzerine geri alınıncaya ya da iptal davası neticesinde iptal edilinceye kadar hukuka uygun olarak kabul edilmektedir. Söz konusu karinenin ortadan kaldırılması yani idari işlemin hukuka aykırı olduğunun ispatı yargı yoluyla sağlanır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun dava türlerini düzenleyen 2.maddesi idari işlemlerin yetki, sebep, şekil, konu ve amaç unsurları yönünden hukuka uygun olması koşullarını aramıştır. Sayılan idari işlem unsurlarından bir veya birkaçının sakat olması halinde idari işlem yargı yoluyla iptal edilebilecektir.
İdari işlemlerin sahip olduğu unsurlardan önemli biriside sebep unsurudur. İdari işlemlerde sebep, idari işlem tesis edilmeden önce var olan, idareyi o işlemi yapmaya iten ve objektif hukuk kurallarınca benimsenmiş maddi veya hukuki sebeplerdir. İdarenin tüm işlemleri idari faaliyetlerin nihai amacı olan kamu yararını gerçekleştirmeye yönelik bir sebebe dayanmalıdır.1 Bir başka ifadeyle idarenin sebepsiz işlem yapması kamu yararı amacına aykırı olacağından yapılan işlemde hukuka aykırı olacaktır.
Tanımdan anlaşılacağı üzere idareyi işlem yapmaya iten neden, maddi bir olay olabileceği gibi hukuki işlemde olabilir. Örneğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125/D-a maddesine göre görev yerinde alkollü içki içen memura kademe ilerlemesinin durdurulması cezası verilir. Söz konusu maddede kademe ilerlemesi durdurulması cezasının sebebi memurun görev yerinde alkollü içki içmesinden kaynaklanır. Yine aynı kanunun 141.maddesine göre hakkında görevden uzaklaştırma kararı verilen memura uzaklaştırma süresi boyunca aylığının üçte ikisi ödenir. Burada ise aylığın üçte ikisi ödenmesi işleminin sebebi, hukuki işlem olan memur hakkında uzaklaştırma kararıdır.
“…İdari faaliyetlerin amacı kamu yararının sağlanmasıdır. Bu nedenle, idare, idari işlemlerin hangi sebebe ve hukuki nedenlere dayalı olarak tesis edildiğini ve hangi amaca yönelik olduğunu açıklamalıdır. Aynı zamanda, gösterilen sebep ve amacın gerekli ve yeterli inceleme, araştırma ve somut nedenlere dayanması gereklidir. Bu ilkeler, bireysel işlemler gibi düzenleyici işlemler açısından da uygulanmalıdır.
Öte yandan, idarelerin tesis ettikleri işlemlerin ( bireysel-düzenleyici ) unsurlarından olan sebep unsuru, idareyi işlem yapmaya iten hukuki neden, bir başka ifadeyle; tüm idari işlemlerde olduğu gibi işlemle gerçekleştirilmeye çalışılan kamu yararına dayanan hukuki, somut durumdur…”2
“…İdari işlemlerin iptal sebeplerinden biri, sebep yönünden hukuka aykırılık olup, sebep, idareyi bir işlem yapmaya yönelten etken olarak tanımlanabilir. Sebep, idari işlemin dayanağı olup, sebep olarak gösterilen hukuksal işlemin sakatlığı, esas işlemi de sakatlayacaktır…”3
“…Bir idari işlemin dava yoluyla iptalinin istenilip istenilmeyeceği kararında işlemin hangi gerekçeyle tesis edilmiş olduğu hususunun yani işlemin sebep unsurunun önemi yadsınamaz. İdari işlemlerin gerekçeleri işleme muhatap olan bireyi işlemin hukukiliği konusunda da ikna edebilecek unsurları içermelidir…”4
B. İdari İşlemlerin Sebebinin Gösterilmesi
İdari işlemlerin kamu yararı gözetilerek tesis edilmesinden dolayı mutlaka bir sebebi olması gerekirken bu sebep her zaman açıkça gösterilemez. Bu nedenle sebebin mevzuatta düzenlenmesi bakımından üç grupta incelenmesinde fayda vardır; 1) Sebebin mevzuatta açıkça gösterilmesi, 2) Sebebin mevzuatta muğlak ifadelerle gösterilmesi, 3) Sebebin mevzuatta hiç gösterilmemesi.
a. Sebebin Mevzuatta Açıkça Gösterilmesi
Bazı kanunlar idari işlemin sebebini açıkça belirtirler. İdarinin disiplin cezalarına yönelik tesis ettiği işlemleri bu şekildedir. Örneğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125/D-b maddesine göre özürsüz ve kesintisiz 3-9 gün göreve gelmeyen memur hakkında kademe ilerleme cezası uygulanır. Söz konusu maddede tesis edilecek işlemin sebebini memurun özürsüz ve kesintisiz 3-9 gün göreve gelmemesi olarak açıkça belirtilmiştir.
b. Sebebin Mevzuatta Muğlak İfadelerle Gösterilmesi
Mevzuat bazı hallerde idarenin tesis edeceği işlemin sebebini “milli güvenlik” “kamu yararı” “kamu düzeni” “genel sağlık” “genel ihtiyaç” gibi muğlak ifadelerle belirtmiştir. Yine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125/B-ı maddesinde görev mahallinde genel ahlak ve edep dışı davranışlarda bulunan memur hakkında kınama cezası uygulanır. İlgili maddede kınama cezasının tesis edileceği idari işlemin sebebi genel ahlak ve edep dışı davranışlar denilerek muğlak bırakılmıştır. Ne tür davranışların genel ahlak ve edep içerisinde yer alıp almayacağı kesin olarak belirlenmemiştir. Ancak bu muğlak kavramların hangi maddi olayları kapsadıkları hangilerini kapsamadıkları her zaman kesin olarak belli değilse de, yine de belli ve objektif anlamları vardır. Bu nedenle, idari işlemin sebebi belirsiz bir kavramla gösterilmişse, idare, belirsiz kavramla ifade edilen sebebin hangi somut olayda gerçekleşmiş olduğunu ortaya koymak zorundadır.5
c. Sebebin Mevzuatta Hiç Gösterilmemesi
Bazı hallerde ise mevzuatta tesis edilecek idari işlemin sebebi hiç gösterilmemiştir. Mevzuatın hiç sebep göstermemiş olması idarenin işlemini tesis ederken sebep göstermeyeceği anlamına gelmez. Öyle ki bu durumlarda idareye sebep belirleme noktasında takdir yetkisi verilmiştir. Örneğin; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 76/1 maddesinde “…görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak aylık dereceleriyle memurları bulundukları kadro derecelerine eşit veya 68 inci maddedeki esaslar çerçevesinde daha üst, kurum içinde aynı veya başka yerlerdeki diğer kadrolara naklen atayabilirler.” denilmektedir. Söz konusu maddede naklen atama işleminin sebebi gösterilmemiş idarenin takdirine bırakılmıştır. İdareye takdir yetkisi verilmişse de bu yetkinin kullanımı keyfi ve mutlak olmayıp, kamu yararı ve kamu görevlerinin gerekleri ile sınırlandırılmıştır.
Danıştay’a göre “…idareye takdir yetkisi tanınmakta ise de, bu yetkinin kullanımının mutlak ve sınırsız olmayıp kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olduğu ve bu yönüyle de yargı denetimine tabi bulunduğu tartışmasızdır…”6
C. Sebep Unsurunda Hukuka Aykırılıklar
İdare, tesis etmiş olduğu idari işlemin sebeplerini ve hukuki dayanaklarını, nihayetinde açılacak olan iptal davasında mahkemeye sunmak ve gerekçelerini ispat etmekle yükümlüdür. İdare bu hususta başarısız olursa, başka bir deyişle işlemini dayandırdığı sebebin varlığını ve hukuki dayanaklarını açıklayamazsa, tesis edilen idari işlem sakat hale gelmektedir.7 İdari işlemler, sebep unsuru bakımından çeşitli şekillerde sakat hale gelmektedir.
a. Sebebin Gerçekte Mevcut Olmaması
İdari işlemin sebebi olan maddi olay veya hukuki dayanak gerçekte var olmalıdır. Sebebin yokluğu halinde tesis edilen idari işlem hukuka aykırı olmakla birlikte iptali gerekmektedir. Örneğin; bir siyasi partinin toplantısına katıldığı için hakkında başka bir bölgeye naklen atama kararı alınan memura ilişkin atama işleminin sebep unsurunu “ memurun bir siyasi partinin toplantısına katılmış olması” oluşturmaktadır. Haliyle idare dayandığı sebebin gerçek ve hukuki dayanağa sahip olduğunu ispatla mükelleftir.8 Danıştay’a göre aksi durumda “ …siyasi bir partinin yaptığı toplantıya katıldığı kanıtlanmayan davacının bu gerekçeyle yapılan naklinde sebep yönünden hukuka uyarlık yoktur…”9
Fransız Danıştayı 1916 tarihli Camino kararında, idarenin ileri sürdüğü sebebin gerçekte var olup olmadığını araştırma konusunda mahkemenin yetkili olduğuna içtihat etmiştir.10
Danıştay kararlarında “…İdarenin takdir yetkisi içinde kalan tasarruflarında belli sebeple göstererek işlem tesis ettiğinde, idari yargı organlarınca bu sebeplerin var olup olmadığı var olması halinde, böyle bir işlem yapılmasına yeterli sayılıp sayılmayacağının araştırılması gerekir…”11 denilmektedir.
Yukarıda izah edildiği üzere idare tesis ettiği işlemin sebebin var olup olmadığını ispatla mükellef olup, idare tarafından gerçekte var olmayan bir sebeple tesis edilen işlem hukuka aykırı olacaktır.
b. Sebebin Hukuki Nitelendirilmesinde Hata Olması
İdare tesis ettiği işleme gerekçe gösterdiği sebebin hukuki nitelendirmesinde hata yapmış ise tesis edilen idari işlem hukuka aykırıdır. Örneğin; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125/A-f maddesine göre görevine veya iş sahiplerine karşı kayıtsızlık gösteren memur hakkında uyarma cezası verilmesi gerekirken, aynı kanunun 125/B-g maddesi gereğince iş arkadaşlarına kötü muamelede bulunduğu gerekçesiyle memur hakkında kınama cezası verilmesi, idari işlemin sebebinin hukuki nitelendirilmesinin hatalı olması yönünden hukuka aykırıdır.
Yukarıda verilen örnekte 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125/A-f maddesine göre görevine veya iş sahiplerine karşı kayıtsızlık gösteren memur hakkında uyarma cezası verilmesi gerekirken, nitelendirmenin farklı yapılarak aynı kanunun 125/A-h maddesi gereği görevin işbirliği içerisinde yapmadığı gerekçesiyle memur hakkında uyarma cezası verilmesi durumunda işlem yine hukuka aykırıdır.
Danıştay’a göre “… “Kanunsuz suç ve ceza olmaz" ilkesi uyarınca, ceza yaptırımına bağlanan her bir eylemin tanımının yapılması ve yasanın ne tür eylemleri suç sayarak yasakladığının hiçbir kuşkuya yer vermeyecek şekilde belirtilmesi gerekmektedir. Sözü edilen suç tanımlaması yapıldıktan sonra, suçun karşılığı olan cezanın ve suç sayılan eylemi gerçekleştiren kamu görevlisinin hangi disiplin kuralını ihlal ettiğinin açık bir şekilde ortaya konulması ve tesis edilen işlemde disiplin cezasının yasal dayanağının belirtilmesi zorunludur. Aksi halde kamu görevlileri isnat edilen eylemleri gerçekleştirmediklerini, dolayısıyla disiplin suçunu işlemediklerini kanıtlayamayacakları gibi, bu uyuşmazlıklara karşı açılan davalarda Mahkemece gerçek durumun ortaya konulması noktasında yapılacak hukuki nitelendirmeler hakkaniyete uygun olmayacaktır…”12
“Disiplin cezası ile cezalandırılan kamu görevlisinin disiplin suçu oluşturan eylemi açık bir şekilde belirlenmeli, disiplin suçu oluşturan bu eyleminin hangi disiplin kurallarını ihlal ettiği açıkça ortaya konulmalıdır. Cezaların açık ve belirgin olması, açılan iptal davalarında hukuki nitelendirmeler ve muhakeme açısından kolaylık sağlayacak, aksi bir durum ise uyuşmazlık hakkında hukuki değerlendirme yapmayı olanaksız kılacaktır.”13 denilmektedir.
Danıştay kararlarından anlaşılacağı üzere idare tesis ettiği işlemin hukuki nitelendirmesini doğru yapması ve açıkça belirtmesi gerekmektedir. Aksi halde tesis edilen idari işlem hukuka aykırı olacaktır.
Av. A. Mert DEMİREL
4 Danıştay Onikinci Dairesi, 2015/2324E., 2015/4917 K., T.29.09.2015.
5 KALABALIK Halil, İdare Hukuku Dersleri C .II4. Baskı Ankara 2019, s.79
6 Danıştay İkinci Dairesi, 2019/2336 E., 2019/6426., T.20.11.2019.
7 SANCAKDAR Oğuz, İdare Hukuku Teorik Çalışma 8. Baskı Ankara 2019, s.300
8 SANCAKDAR, age., s.300.
9 Danıştay Beşinci Dairesi, 1997/2136 E., 1997/2986 K., T.11.12.1997.
10 ÇAĞLAYAN, age., s.500; CHAPUS, age., s.1024; RICCI, Memento, s.29.
11 Danıştay Yedinci Daire, 1984/1530 E., 1986/246 K., T.27.01.1986.
12 Danıştay Onikinci Daire, 2015/4243 E., 2019/545., T.31.01.2019.
13Danıştay Onikinci Daire, 2015/126 E., 2018/4757., T.01.11.2018