İdarenin tüzük ve yönetmelik çıkarma gibi klasik düzenleme yetkisi, özünde kanunların uygulanması bakımından tamamlayıcı ve kanunların çizdiği sınırlı bir yetki olup, idarenin kanuniliği ilkesinin bir gereğidir. Bunun tâbi bir sonucu olarak yasama organı tarafından kendisine düzenleme yapma yetkisi verilmeyen idarelerin objektif olmayan bir konuda düzenleme yapabileceği düşünülemez. İdareler kanunların kendilerine çizdiği sınırlar içinde kalmak şartıyla objektif işlemler tesis edebilir; kanun ile yetki verilmeyen bir konuda düzenleme yapamaz.
İdarenin düzenleyici işlem yapabilmesi tali nitelikte, ikincil bir yetkidir. Sınırların genel hatlarının kanunlar ile çizilmesi neticesinde, idare sisteme dahil olarak tek yanlı, objektif, icrai işlem tesis edebilir. Söz konusu bu düzenlemelere kişiler uymak zorundadır; uyulmadığı takdirde kişilere uygulanacak olan müeyyide idarece belirlenip, yine idare tarafından hukuk kuralları ve insan olmanın gerektirdiği haklara riayet edilmek suretiyle uygulanır.
İdarenin düzenleyici işlem tesis etme yetkisinin asli ve genel olmadığı konusunda muhtelif Anayasa Mahkemesi kararları mevcuttur. Anayasa Mahkemesi’nce idare kanun ile düzenlenmemiş bir konuda düzenleyici işlem tesis edemez. Kanun’da düzenlenen bir konuda idare kendi takdir yetkisi çerçevesinde kanun ve hukuka aykırı olmayacak şekilde karar alabilir.
Anayasa Mahkemesi bir kararında, Kanun ile her konuyu detaylı ve ayrıntılı düzenlemenin olanaklı bulunmadığı durumlarda sınırları belirlenerek bu sınırlar içinde kalmak şartıyla uygulamaya ilişkin konularda yürütme organına tamamlayıcı nitelikte düzenleyici idari işlem yapma yetkisi verilebileceği[1] hususuna vurgu yapmıştır.
Anayasa Mahkemesi başka bir kararında, idarenin tüzük ve yönetmelik çıkarma gibi düzenleme yetkisinin, idarenin kanuniliği ilkesi doğrultusunda tamamlayıcı bir yetki niteliğinde olduğundan bahsetmiş ve Anayasa'nın 73, 121, 122 ve 167. maddelerinin düzenlemeleri haricindeki konularda olmak koşuluyla, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organının subjektif (öznel) hakları etkileyen bir kural koyma yetkisi bulunmadığını belirtmiştir.[2]
Ancak Danıştay’ın eski tarihli bazı kararlarında idarenin düzenleyici işlem çıkarma yetkisinin asli ve genel olduğu yönünde kararları vardır. Danıştay’a göre idare yasama organına bağlı olmayıp, kendi başına bir konu hakkında objektif kural koyabilir.
Kanımca; Anayasa Mahkemesi’nin yaklaşımı daha yerinde bir görüştür. İdarenin asli ve genel bir yetkisi olduğundan bahsedilmesi halinde, yasama organının yetki alanında olan birçok konuda idarece karar alınabilir. Böyle bir durumda ise kuvvetler ayrılığı (yasama-yürütme-yargı erkleri) ilkesinin hükmü kalmayacaktır ve bu durum hukuk devleti ilkesinin gereklerine açık bir aykırılık teşkil edecektir. Yasama yetkisi devredilmeyen bir özelliğe sahiptir ve ülkemiz için bu yetki T.B.M.M.’ye aittir.
İdarenin düzenleyici işlem tesis etmesi kamu düzenini koruyucu bir etki yaptığı gibi kişilerin hayatlarında da bazı etkiler bırakır. Bu etkiler bazen olumlu olabileceği gibi bazen de olumsuz neticeler verebilir. Bazı kesimin hoşuna giden işlemler, bazı kişiler tarafından da beğenilmeyebilir. İdarenin tesis ettiği işlemlerden dolayı hakları ihlal edilen kişilere, söz konusu işlemlere karşı itiraz etmesine ilişkin idari ve yargısal yollar tanınmalıdır. Yoksa idarenin işlemleri herkes için mutlak bir hüküm ifade eder ve idarenin katı otoritesi söz konusu olur. Bu otoriteyi ele geçiren kötü niyetli kişiler tarafından hukuk dışı uygulamalar söz konusu olabilir. Bu durumun önüne geçilmesi için öncelikle idarenin iç işleyişinde itiraz mercileri olmalıdır. Buradan da netice alamayan kişilerin idareden bağımsız olarak çalışan ve idarenin güdümünde olmayan bağımsız ve tarafsız yargı mercileri nezdinde itiraz hakkı olmalıdır. Hukuka uygun davranan idareler tarafından ise; yargı mercilerince verilen kararların gereğinin gecikmeksizin yerine getirilmesi ve bu kararlara uygun düzenleyici işlemler tesis edilmesi gerekmektedir.
Yasama organı tarafından kendisine tanınan yetki ve görevler, kanun ve hukuka uygun olmak koşuluyla idare tarafından yerine getirilir. Hukuk devletinin vazgeçilmez şartı ve tâbi sonucu olarak, idarenin tüm eylem ve işlemlerinin aksi yargı kararları ile sabit oluncaya kadar hukuka uygun olduğu varsayılır. Buna “hukukilik karinesi” denir.[3]
İdare, düzenleme yapma yetkisini kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, yönerge, genelge, tamim, tebliğ, sirküler, talimat, ilke kararı, ilan vb. adlar altında yapabilir. Ancak idarenin yapabileceği düzenleyici işlemler bu sayılanlar ile sınırlı değildir. Kanunların belirlediği sınırlar içerisinde, kanun ve hukuka aykırı olmamak şartıyla idare istediği şekilde tasarrufta bulunabilir.
Yukarıda detaylı bir şekilde bahsedildiği üzere, idarenin düzenleyici işlem yapmak suretiyle tasarrufta bulunma yetkisi sınırsız değildir. Kanunların idarelere çizdiği sınırlar dahilinde, idareler tarafından düzenleyici işlem tesis edilmesi mümkündür. Kanunla yetki verilmeyen bir alanda veya salt kanunla düzenlenmesi gereken bir alanda idarece işlem tesis edilmesi söz konusu olamaz. Çünkü kanun çıkarma yetkisi münhasıran yasama organı olan Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne aittir.
Bu duruma somut bir örnek vermek icap eder ise; Anayasa’nın “vergi ödevi” başlıklı 73/3. maddesinde; “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.” hükmüne; aynı maddenin 4. bendinde ise; “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Cumhurbaşkanına verilebilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan bu anayasal hükümlerden, vatandaşlara mali bir yük olarak getirilecek olan düzenlemelerin ancak kanunla belirlenebileceği, yönetmelik vb. gibi idarenin düzenleyici işlemleri ile söz konusu konularda yükümlülük getirilemeyeceği hiçbir çelişkiye mahal vermeyecek bir biçimde yasama organı tarafından düzenlenmiştir. Aynı hüküm ile kanunen belirlenen sınırlar içerisinde kalmak şartıyla muaflık, istisna ve indirimlerin oranlarına ilişkin hükümlerde değişiklik yapabilme yetkisi Cumhurbaşkanı’na verilebileceği belirtilmiştir.
Bu konuya örnek yargı kararı olması bakımından;
Araç satış devir işlemleri nedeniyle ödenen devir temlik ücretinin iadesi istemiyle Denizli Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali ile ödenen tutarın yasal faizi ile birlikte iadesi istemiyle Denizli Vergi Mahkemesi nezdinde açılan davada; anılan Mahkemece davanın reddine hükmedilmiştir.
Anılan karara karşı davacı tarafından yapılan itirazı inceleyen İzmir Bölge İdare Mahkemesi 3. Vergi Dava Dairesi’nce verilen karar ile “ilgili kanunlarda belediye sınırları içerisinde toplu taşıma faaliyetinde bulunan kişilerden devir temlik ücreti alınacağına ilişkin bir hüküm yer almadığından, Anayasa’nın 73.maddesi uyarınca anılan mali yükümlülüğün ihdas edilmesi ve söz konusu tutarın istenmesi hukuken mümkün değildir.” şeklindeki gerekçe ile yukarıda yer verilen mahkeme kararının kaldırılmasına karar verilmiştir.
Bahsi geçen bu mahkeme kararında da açıkça belirtildiği gibi, yasal bir dayanağı olmayan konu hakkında, kanuna göre daha alt düzeyde yer alan idarenin düzenleyici işlemleri ile düzenleme yapılması ve vatandaşlar aleyhine hüküm ifade edecek işlemler tesis edilebilmesi mümkün değildir.
İdareler tarafından düzenleme yapma yetkisi kullanılırken, ilgili konu için mevcut olan üst hukuk kurallarına aykırı işlem tesis edilmemesi ve idarenin kendi göre alanı dışına çıkılmaması gerektiği gibi hukukun evrensel ilkelerinden olan eşitlik, kazanılmış haklara saygı, insan hakları, ölçülülük ilkelerinin de dikkate alınması gerekmektedir.