EPDK’nın Mevzuattaki Yeri ve Görevleri
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), 03.03.2001 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile Elektrik Piyasası Düzenleme Kurumu adı altında kurulan; 02.05.2001 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 4646 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nda Değişiklik Yapılması ve Doğal Gaz Piyasası Hakkında Kanun ile birlikte Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu adını alan düzenleyici ve denetleyici kurumdur.
14.03.2013 tarih ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile 4628 sayılı Kanun’un başlığı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun şeklinde değiştirilmiştir.
EPDK, kamu tüzel kişiliğini haiz idari özerkliğe sahip bir otorite olup, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (III) sayılı cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumdur. Kurum, elektrik, doğal gaz, petrol ve LPG’nin; yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine tabi faaliyet gösterilebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir enerji piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması amacıyla kurulmuştur.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), enerji piyasasında düzenleyici ve denetleyici bir otorite olarak faaliyet göstermektedir. Elektrik, doğalgaz, petrol ve LPG gibi piyasalarda faaliyet gösteren kuruluşların işlemlerini güvenli, istikrarlı ve rekabetçi bir piyasa yapısı içinde yürütmelerini sağlamak, EPDK’nın en temel amacıdır.
EPDK, lisans verme, tarifelendirme, uyuşmazlık çözme, yönlendirme, görüş bildirme ve yaptırım uygulama gibi çeşitli faaliyetlerle enerji piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi görevini ifa etmektedir. EPDK’nın bu görevlerinden en önemlisi hiç kuşkusuz piyasa aktörlerine yaptırım uygulama yetkisidir. Nitekim EPDK ile ilgili Danıştay’a konu olan davaların ekseriyetinin idarî yaptırımlarla ilgili olması bu hususu teyit etmektedir.
YAZIYA DAİR BİRKAÇ HUSUS
Bu yazıda, EPDK’nın işlevleri, aldığı karar türleri, yargı denetimine tabi unsurlar ve somut emsal davalara dayalı yargı denetimi süreci, yazının elverdiği imkan nispetinde özet olarak ele alınacaktır.
Değerli okurlara ifade etmem gereken bir diğer husus ise bu yazıda örnek Danıştay kararlarının sınırlı olarak paylaşıldığıdır. Bu vesileyle uzun soluklu bir çalışmayla Enerji Mevzuatı içerisindeki kanun maddelerini yargı kararları ve doktrin çerçevesinde şerh edeceğimiz bir kitabın yazımına başladığımızı da ilan etmek isterim. Bu yazımızda Danıştay’ın yer vermiş olduğumuz kararlarında birden fazla ölçüt tek bir kararda işlenmiş olması dolayısıyla bir başlıkta kısaca izah edilen kriter bir başka başlığın altındaki emsal kararda örneklenmiş bir halde olabilir. Bu yüzden bazı başlıkların altına karar koyulmamış yahut genel başlığın altındaki alt başlıklar izah edildikten sonra tümüne dair örneklik teşkil eden Danıştay kararı eklenmiştir. Bazı başlıklarda da Danıştay’ın genel yaklaşımının ifadesiyle yetinilmiştir. Eski tarihli bazı kararlarda mülga olmuş birincil ve ikincil mevzuat hükümleri yer alabilmektedir.
Yazıyı kaleme almaktaki maksadım kısa da olsa Danıştay’ın perspektifini ortaya koymak, EPDK ve idari yargı etkileşimini özet bir şekilde sunmaktan ibaret olduğu için yazının kapsamı dar tutulmuştur.
1. EPDK’nın İşlevleri ve Yasal Yetkileri
EPDK’nın yasal yetkileri, enerji piyasasında düzenleme yapabilme, piyasa aktörlerini denetleme, lisanslama işlemleri ve tüketici haklarını korumayı kapsar. EPDK’nın yetkileri 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve diğer enerji mevzuatlarıyla düzenlenmiş olup, bu yetkiler sınırlı ve belirli çerçevede tanımlıdır.
- Lisans Verme ve İptal Yetkisi: Enerji sektöründe faaliyet göstermek isteyen şirketlere lisans verme veya gerektiğinde lisanslarını iptal etme yetkisi EPDK’ya aittir.
- Tarife Belirleme Yetkisi: EPDK, enerji tarifelerinin makul seviyede tutulması amacıyla tarifeleri onaylama ve gerektiğinde düzenleme yetkisini kullanır.
- Yaptırım Uygulama Yetkisi: Mevzuata aykırı faaliyet gösteren piyasa aktörlerine idari para cezası veya lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanması da EPDK’nın yetkileri arasındadır.
2. EPDK’nın Aldığı Karar Türleri ve Danıştay’ın Yaklaşımı
EPDK, piyasa düzenleyici ve denetleyici olarak aldığı çeşitli kararlarla enerji sektörünü doğrudan etkiler. Başlıca karar türleri arasında lisans verme ve iptalleri, tarife onayları ve düzenlemeleri, idari para cezaları ve yönetmelik veya tebliğlerle yapılan düzenlemeler yer alır.
- Lisans Verme ve İptal Kararları: EPDK’nın lisans iptali işlemleri, şirketlerin enerji piyasasındaki faaliyetlerine son verebilme niteliğinde olduğu için ciddi sonuçlar doğurur. Danıştay’ın lisans iptaliyle ilgili davalarda verdiği kararlarda, EPDK’nın iptal gerekçelerinin mevzuata uygun ve geçerli sebeplere dayanması gerektiğini vurgulamaktadır.
Bu itibarla, dağıtıcı lisansı bir başka Kurul kararıyla iptal edilmiş olan davacıdan, aynı süreçte asgari 10 bayiden oluşan bayilik teşkilatını tamamlaması beklenemeyeceğinden, belirlenen sürede bayilik teşkilatını oluşturamadığından bahisle tesis edilen dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet görülmemiştir. (Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2021/2899 E. , 2022/1158 K. )
- Tarife Düzenlemeleri: EPDK’nın fiyatlandırma kararları, şirketlerin kârlılık oranlarını ve tüketici maliyetlerini doğrudan etkileyebilir. Bu sebeple, tarife kararları sık sık yargıya taşınmaktadır. Danıştay’ın bir kararında, EPDK’nın tarife belirlemesinin rekabeti bozucu nitelikte bulunarak iptal edildiği görülmektedir. (Bkz. Aşağıda “Maksat Unsuru” başlığı altında örneklenmiştir)
- İdari Para Cezaları: EPDK, enerji piyasası aktörlerine mevzuata aykırılıklar nedeniyle çeşitli idari para cezaları kesebilir. Ancak cezaların orantılı ve gerekçelendirilmiş olması gereklidir. Emsal kararlarda, Danıştay, keyfi veya gerekçesiz para cezalarını hukuka aykırı bulmakta ve iptal edebilmektedir.
…
Anılan düzenlemelerden, idarî para cezalarının verilmesinde esas alınan kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınması gerektiği sonucuna ulaşıldığından, ihlâlin gerçekleştiği tarih esas alınarak idarî para cezası uygulanması gerekmekte ise de, işlem tarihindeki veya cezanın tahsil tarihindeki ceza miktarındaki lehe düzenlemelerin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Uyuşmazlık konusu olayda, davacının 5015 sayılı Kanun'a aykırı faaliyette bulunduğu tarihteki ceza miktarının …,- TL, 2008 yılındaki ceza miktarının …,- TL olmasına karşın, 08.02.2008 tarihinde yürürlüğe giren 5728 sayılı Kanun ile yapılan düzenleme sonucu ceza …,- TL'ye indirilmiş, 2009 yılı için ise …,- TL olarak belirlenmiştir. Görüldüğü üzere, yeniden değerleme oranında artırım uygulanması nedeniyle para cezası yıllar itibariyle farklı olarak tespit edilmektedir. (13. Daire 2007/9328 E. , 2009/9333 K.)
3. İdari İşlemin Unsurları Çerçevesinde EPDK Kararlarının Yargısal Denetimi
İdari işlemler, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarını taşıdığında geçerli sayılır ve hukuka uygunluk denetimine tabi tutulabilir. EPDK gibi düzenleyici kurumların aldığı kararların hukuka uygunluğunu belirlemek için bu unsurlar ayrı ayrı değerlendirilir. Danıştay’ın ve diğer yargı organlarının verdiği kararlar doğrultusunda, EPDK kararlarının idari işlem unsurları çerçevesinde nasıl denetlendiği aşağıda ayrıntılı olarak açıklanmıştır.
Yetki Unsuru
Yetki unsuru, bir idari işlemin geçerli olabilmesi için işlemin yetkili idari makam tarafından yapılması gerektiğini ifade eder. EPDK’nın yetkisi, enerji piyasasında faaliyet gösteren şirketleri lisanslama, tarife belirleme, idari yaptırım uygulama ve sektörel denetim yapma konularında sınırlıdır ve bu yetkiler kanunla düzenlenmiştir. EPDK’nın yetkisi dışında bir alanda işlem yapması veya yetki sınırlarını aşması durumunda, bu işlemler yargıya taşınarak iptal talebinde bulunulabilir.
- Yetki Devri ve Usule Aykırılık: EPDK’nın karar alma yetkisini başka bir birime devretmesi de yetki unsurunun ihlali anlamına gelir. Örneğin, EPDK’nın yalnızca kendisinin alabileceği bir kararın başka bir idari birime veya kuruma devredilmesi durumunda, yetki devri usule aykırılık teşkil eder ve bu karar yargı denetiminde iptal edilebilir. Danıştay, bu tür durumlarda idari işlemin yetki unsuru eksikliği gerekçesiyle hukuka aykırılığını yahut yetki unsurunun yerinde ve hukuka uygun olduğunu tespit etmektedir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararıyla, bayilik lisansının da aralarında bulunduğu lisans başvurularının, tadil başvurularının, süre uzatımı başvurularının ve sona erdirme işlemlerinin, lisans, tadil, süre uzatımı değerlendirilmesi ve sonuçlandırılması işlemlerine ilişkin olarak Kurula verilmiş yetkilerin, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5. maddesi kapsamında Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı'na devredilmesine karar verildiği ve yetki devrine ilişkin anılan Kurul kararının, 19/12/2016 tarihli dava konusu işlemden önce tesis edilmiş olduğu dikkate alındığında, Daire Başkanlığı'nın işlem tarihinde lisansın sona erdirilmesi konusunda yetkili olduğu açıktır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır. Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/3396 E. , 2022/3045 K.
Şekil Unsuru
Şekil unsuru, idari işlemin belirli usul ve biçim kurallarına uygun olarak yapılması gerektiğini ifade eder. EPDK, kararlarını alırken belirli usul kurallarına ve mevzuatta tanımlanan şekil şartlarına uymak zorundadır. Şekil unsuru eksik olan işlemler, idarenin karar alma sürecinin yasal bir dayanağa oturmadığı anlamına gelir ve yargı denetiminde bu eksiklik iptal sebebi olarak değerlendirilebilir.
… bu nedenle Kurum'ca verilen akaryakıt istasyonu lisans belgesinin iptal edilmesi gerektiğinin bildirilmesi üzerine, davacı hakkında herhangi bir ön araştırma veya soruşturma açılmadan ve savunması da alınmadan doğrudan doğruya bayilik lisansının iptal edildiği anlaşılmıştır.
Yasa ve yönetmelikle yapılan ve yukarıda yer verilen düzenlemeler uyarınca, idarenin öncelikle davacı hakkında soruşturma açıp davacıya aykırılığın giderilmesi için süre vermesi, giderilmediği takdirde öncelikle davacının yaptığı piyasa faaliyetini geçici bir süre için durdurması, ancak davacının lisansını iptal edebilmek için ise, öncelikle davacı hakkında soruşturma açıp savunmasının alınması ya da ön araştırma ve soruşturma prosedürüne gerek olmadığı yönünde Kurul kararı alarak, ancak mutlak suretle davacının savunmasını aldıktan sonra işlem tesis edilmesi gerekirken, İl Özel İdaresinin yazısı üzerine yukarıda belirtilen işlemleri yapmadan ve davacının savunması alınmadan doğrudan lisans iptaline ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararı hukuka aykırı bulunmaktadır. (13. Daire 2006/4709 E. , 2008/6762 K.)
- İlgili Tarafların Görüşünün Alınması: EPDK’nın piyasa düzenlemelerinde, ilgili tarafların görüşünü alması gerekmektedir. Örneğin, tarife düzenlemeleri veya genel sektör politikalarını etkileyen kararlar alınırken, sektör temsilcilerinin ve piyasa aktörlerinin görüşleri dikkate alınmalıdır. Bu süreçte, EPDK’nın taraflardan yeterli görüş almadan karar alması şekil unsurunun ihlali olarak değerlendirilebilir. Danıştay, bu tür eksiklikleri usul hatası olarak değerlendirir ve kararları iptal edebilir.
2872 sayılı Kanun'un 10. maddesinde yapılan düzenlemede, gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlü tutulmuşlardır. Aynı kuralda, Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemeyeceği; proje için yatırıma başlanamayacağı ve ihale yapılamayacağı hükmü bulunmaktadır. Bu kurala dayanılarak yürürlüğe konulan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nde ise Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) sürecinde uyulacak idarî ve teknik usul ve esaslar düzenlenmiştir.
4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde; bu Kanun'un amacının; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, malî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması olduğu ifade edilmiş ve böylece elektrik hizmetlerinin rekabet ortamı içinde özel kişilere gördürülmesi, özel hukuk hükümlerine tabi bir elektrik piyasasının oluşturulması hedeflenmiş, piyasanın bağımsız bir şekilde düzenlenmesi ve denetlenmesi amacıyla da Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu oluşturulmuştur.
4628 sayılı Kanun'un 2. maddesinde; üretim faaliyeti gösterebilecek tüzel kişiler arasında özel sektör şirketlerine yer verilmiş olup, Kanun'un 3. maddesinde, "Üretim Lisansı"; mevcut ve kurulacak olan üretim tesisleri için üretim şirketlerinin elektrik enerjisi üretimi ve üretilen elektriğin satışına yönelik olarak, her bir üretim tesisi için Kurumdan almak zorunda oldukları lisans şeklinde tanımlanmıştır. Üretim lisansının alınma usul ve esasları ise Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde gösterilmiştir. Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 3. fıkrasının (a) bendinde, lisans başvurularının öncelikle ilgili mevzuatta öngörülen amaçlara uygunluk açısından incelenip değerlendirileceği kuralına yer verilmiştir. Yönetmeliğin sözü edilen kuralında gönderme yapılan amaçların, 4628 sayılı Yasa'nın 1. maddesinde öngörülen amaçlar olduğunda da kuşku bulunmamaktadır.
Anayasa hükmü ile değinilen yasal ve yönetsel düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden, herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkının bulunduğu; çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemenin Devletin ve vatandaşların ödevi olduğu Anayasa'da açıkça belirtildiğine, Çevre Kanunu ile bu konuda gerekli düzenlemelere yer verildiğine ve Elektrik Piyasası Kanunu ile yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde üretilmiş elektriğin tüketicilerin kullanımına sunulması amaçlandığına göre Elektrik Piyasası Düzenleme Kurulu'nun bu konularda yapılan lisans başvurularını çevre mevzuatı yönünden de incelemesinin zorunlu olduğu sonucuna ulaşılmaktadır. Dolayısıyla, davaya konu proje ile ilgili olarak hazırlanan fizibilite raporu çerçevesinde projenin "çevreye uyumlu" olup olmadığının, çevre mevzuatı açısından zorunlu olan "ÇED Olumlu Kararı" veya "ÇED Gerekli Değildir Kararı" alınmasına ilişkin yasal sürecin tamamlanmasının, üretim lisansı verilmeden önce bir "ön şart" olarak kabul edilmesi ve bu ön şartın lisans verilmeden önce aranması gereklidir.
Elektrik üretim faaliyetine konu bir projeye çevreye uyumlu olup olmadığı bilinmeden üretim lisansı verilmesinin Anayasa'nın 56. maddesi ve Çevre Kanunu'nun yukarıda anılan hükümleri ile Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde öngörülen, elektriğin çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması amacının Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından göz ardı edilmesi anlamına geleceği kuşkusuzdur.
Her ne kadar, 4628 sayılı Kanun'un 3. maddesinin (a) bendinde, lisans alan tüzel kişinin, faaliyet alanına göre yürürlükteki mevzuatın gereklerini yerine getirme yükümlülüğü bulunduğu öngörülmüş ve bu hükümden hareketle davalı idare tarafından "ÇED Olumsuz Kararı" verilmesi durumunda lisansın iptal edilebileceği belirtilmişse de; 4628 sayılı Kanun'un amacı gözetildiğinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından 4628 sayılı Kanun'un 1. ve Yönetmeliğin 9. maddelerine göre ancak, tüketicilerin kullanımına sunulacak elektriği çevreye uyumlu bir şekilde üreteceği kanıtlanmış başvuru sahiplerine üretim lisansı verilebileceğinden, davalı tarafın iddiası hukukî görülmemiştir.
Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'ne eklenen Geçici 36. madde ile 30.09.2009 tarihi itibariyle hakkında uygun bulma kararı alınmış veya lisans almış tüzel kişilere, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında alınması gereken karar için belirli süreler içerisinde ilgili Kuruma başvuruda bulunma ve gerekli kararı sunma zorunluluğu getirilmiş, belirtilen süre içerisinde söz konusu proje için çevresel etki değerlendirilmesi ile ilgili kararın sunulmaması halinde tüzel kişinin lisansının Kurul kararıyla sona erdirileceği kurala bağlanmışsa da, 4628 sayılı Kanun'un 1. ve Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 9. maddeleri uyarınca üretim lisansı verilebilmesi için çevresel etki değerlendirilmesine ilişkin kararın alınması ön koşul olduğundan ve Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 10. maddesi uyarınca inceleme ve değerlendirme sonucu lisans alması Kurul kararıyla uygun bulunan başvuru sahibi tüzel kişinin, üretim tesisi projesinin Çevresel Etki Yönetmeliği kapsamında olması halinde söz konusu Yönetmelik kapsamında alınan kararı ibraz etmesi durumunda lisans alabileceği kurala bağlandığından, Yönetmeliğin Geçici maddesi Kurul kararına hukukîlik kazandırmamaktadır. Bu durumda, "ÇED Olumlu Kararı" veya "ÇED Gerekli Değildir Kararı" alınmadan üretim lisansı verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır. (Danıştay Kararı - 13. D., E. 2008/1419 K. 2010/380 T. 19.1.2010)
Sebep Unsuru
Sebep unsuru, idari işlemin hukuki ve maddi gerekçelerinin yeterli ve geçerli olmasını ifade eder. EPDK’nın verdiği kararların belirli bir nedene dayanması zorunludur; keyfi veya soyut gerekçelere dayanan kararlar yargısal denetimden geçemez.
Bu durumda, dava konusu işlemlerin sebep unsurunu ve hesaplanan taşıma bedeli farkının dayanağını oluşturan Kurul kararı, hukuka aykırılığı tespit edilerek yargı kararı ile iptal edildiğinden, anılan Kurul kararına istinaden taşıma bedeli farkı hesaplanmasında ve davacı şirketten söz konusu bedelin ödenmesinin istenmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır. (Danıştay 13. Daire, 04.07.2019 tarihli ve 2013/2324 E., 2019/2397 K. sayılı kararı)
- Maddi Gerekçeler: Örneğin, EPDK’nın bir şirkete idari para cezası vermesi durumunda, cezaya konu olan eylemin somut delillerle ispatlanması gereklidir. Danıştay’ın kararlarında, gerekçesi yetersiz olan cezaların sebep unsuru eksikliği nedeniyle iptal edilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Örneğin, EPDK’nın ceza kararında somut gerekçeler olmaksızın, piyasa kurallarının ihlal edildiğini belirtmesi durumunda, bu gerekçe yetersiz bulunarak iptal sebebi olabilir.
- Hukuki Gerekçeler: EPDK’nın bir işlem tesis ederken hukuki dayanaklarını açıkça belirtmesi de sebep unsurunun bir parçasıdır. Danıştay kararları, EPDK’nın bir işlemi belirli bir kanun hükmüne dayandırmadan gerçekleştirdiği durumlarda hukuka aykırılık tespit etmekte ve işlemi iptal etmektedir. Örneğin, lisans iptali veya para cezası gibi işlemlerde, işlemin dayandığı yasal gerekçeler açıkça belirtilmelidir.
…
Öte yandan, davalı idarenin cezaî şartın içeriğini belirlemeye yetkisi olmakla birlikte, bu belirlemedeki takdir yetkisi mutlak ve sınırsız değildir. Bu yetki kullanılırken, cezaî şartın getirilmesi amacına matuf hukuken geçerli seçenekler arasından tercihte bulunulması, hukuken eşit durumda olanlar arasında farklı sonuçlara yol açmayacak ve makûl ve meşru sebeplere dayanarak düzenleme yapılması gerektiği açıktır.
…
Bir takvim yılı içesinde, cezaî şartın uygulanmasını gerektiren fiilin yılın başında gerçekleştirilmesiyle yılın sonuna doğru gerçekleştirilmesinin cezanın hesaplanmasında neden dikkate alınması gerektiğine ilişkin olarak davalı idarenin cezanın caydırıcı olması gerektiği savunması; caydırıcı bir cezanın çok farklı şekillerde belirlenmesi mümkün iken takvim yılının başında sözleşmedeki ihlâli gerçekleştiren ile yılın sonuna doğru gerçekleştiren arasında aynı hukukî durumda olmalarına karşın, makul ve meşru bir sebep olmaksızın farklı tutarların cezaî şart olarak hesaplanmasının eşitliğe aykırı olması nedeniyle geçerli görülmemiştir. (Danıştay Kararı - 13. D., E. 2020/834 K. 2022/2162 T. 24.5.2022)
Konu Unsuru
Konu unsuru, idari işlemin içeriğini ifade eder ve işlemin belirli bir hukuki kapsamda, yasal sınırlarla belirlenmiş bir içeriğe sahip olmasını gerektirir. EPDK’nın kararlarının içeriği, yalnızca enerji piyasasına yönelik olmalı ve piyasa aktörlerinin hak ve yükümlülüklerini belirleyen düzenlemelerle sınırlı kalmalıdır.
Davanın Özeti : Davacı şirkete, 2006 yılı içinde ulusal petrol stoğu tutma yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle idarî para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 27.11.2008 tarih ve 1863/29 sayılı kararının; yetki, sebep ve konu unsurları yönünden hukuka aykırı olduğu, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 16. maddesi ile ulusal petrol stoğunun belirlenmesi ve bu Kanuna göre oluşturulacak Komisyonun çalıştırılmasına ait usul ve esasların tespiti hususunda Bakanlar Kurulu'nun yetkilendirildiği, oluşturulan komisyon tarafından davalı idarenin yetkilendirildiğine ilişkin bir karar alınmadığı, davalı idarenin yönetmelik ile ulusal petrol stoğu konusunda düzenleme yapma yetkisi bulunmadığı ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
…
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı şirket hakkında düzenlenen soruşturma raporu ile, 2006 yılı stok miktarlarının incelenmesi sonucunda davacı şirketin, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin 6. fıkrasında belirtilen 3.300 ton asgarî stok bulundurma yükümlülüğünün yerine getirilmediğinin belirtilmesi üzerine davacı şirkete idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararının tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; dava konusu Kurul kararının dayanağı olan yönetmelik hükmünün hukuka aykırı bulunarak iptal edilmesi karşısında, anılan yönetmelik hükmü esas alınarak tesis edilen dava konusu Kurul kararında da hukuka uygunluk bulunmamaktadır. (Danıştay Kararı - 13. D., E. 2009/1614 K. 2013/45 T. 17.1.2013 )
Maksat Unsuru
Maksat unsuru, idari işlemin kamu yararını gözeterek yapılması gerektiğini ifade eder. EPDK’nın aldığı kararların piyasa dengesini ve tüketici haklarını koruma amacıyla kamu yararına uygun olması zorunludur. Maksat unsurunun ihlali, işlemin kamu yararı dışında başka bir amaca hizmet etmesi durumunda ortaya çıkar.
- Kamu Yararı İlkesine Uygunluk: EPDK, enerji piyasasında aldığı kararlarda kamu yararını gözetmelidir. Örneğin, Danıştay kararlarında EPDK’nın rekabeti engelleyici veya piyasa dengesini bozucu bir tarife belirleme işlemi, maksat unsuru ihlali olarak değerlendirilmiş ve iptal edilmiştir. Bu gibi örneklerde, EPDK’nın kamu yararı ilkesine aykırı hareket etmesi durumunda işlemin yargı denetiminde iptal edilmesi mümkündür.
…
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, davalı EPDK'nın TEİAŞ'ın gelir tavanı ve buna bağlı olarak iletim sistemi kullanım ve işletim tarifelerini belirleme yetkisini kullanırken, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlamayı ve TEİAŞ'ın faaliyetini sürdürebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat çerçevesinde belirlemeyi esas aldığı, 6446 sayılı Kanun'un amacı gözetilerek iletim tarifesi içerisinde dikkate alınan sabit ve değişken bileşenli maliyet unsurlarının, üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda mâkul bir dengenin gözetildiği, üretimin az, tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretim; üretimin fazla, tüketimin az olduğu bölgelerde tüketim teşvik edilecek şekilde tarifelerin belirlendiği, iletim tarifesi kapsamında aynı bölgede yer alan kullanıcılara farklı ücret uygulamasının mevcut olmadığı anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. (Danıştay Kararı - 13. D., E. 2018/710 K. 2023/4854 T. 16.11.2023)
- Tekelleşmeye Karşı Önlem: Maksat unsuru gereği, EPDK’nın enerji piyasasında tekelleşmeyi önleyici ve serbest rekabeti koruyucu kararlar alması gerekmektedir. Eğer EPDK’nın aldığı bir karar, belirli bir şirketin piyasada tekelleşmesine yol açıyorsa, bu durum maksat unsuru eksikliği olarak değerlendirilir ve karar yargı denetiminde iptal edilebilir.
…
Elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, malî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasında düzenleme ve denetleme yapmakla görevli davalı EPDK tarafından TORETOSAF hesap edilirken kullanılacak verilerin tür ve nitelikleri açısından kendisine Kanun ile takdir yetkisinin verildiği görülmekle birlikte, Kanun'da yer alan tanımın TORETOSAF'ın belirlendiği dönemden ileriye doğru gerçekleşmesi muhtemel tahmini bir değer olmadığı, yıl içerisinde gerçekleşen bir değeri ifade ettiği göz önüne alındığında, hesaplamaya dâhil edilen verilerin bir kısmının fiilen gerçekleşen, bir kısmının ise tahmini değerler olarak dikkate alınması suretiyle tespit edilen 2006 yılı TORETOSAF değerinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.( Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2021/1019 E. , 2022/2167 K.)
4. EPDK Kararlarına Karşı Açılabilecek Dava Türleri
EPDK tarafından alınan kararlar, idari işlem niteliğinde olduğundan, bu kararlara karşı idari yargıda hukuka aykırılık gerekçesiyle çeşitli dava türleri açılabilir. EPDK kararlarına karşı açılabilecek başlıca dava türleri iptal davaları ve tam yargı davalarıdır. Her iki dava türü de enerji piyasasında faaliyet gösteren şirketlerin ve diğer ilgili tarafların haklarını koruma açısından önemlidir. Bu bölümde, EPDK kararlarına karşı açılabilecek dava türlerini, dava süreçlerini ve dikkat edilmesi gereken hukuki unsurları detaylandıracağız.
İptal davaları, idari işlemin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla açılan davalardır. EPDK’nın aldığı kararların yargısal denetiminde en çok kullanılan dava türü iptal davasıdır. İptal davalarında, idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları açısından hukuka uygun olup olmadığı incelenir. EPDK’nın yetki sınırlarını aşan, usul eksikliği içeren, yetersiz gerekçelerle alınan veya kamu yararına aykırı nitelikte olan kararları, iptal davası kapsamında yargı denetiminde hukuka aykırı bulunarak iptal edilebilir.
- İptal Davalarında Dikkat Edilmesi Gereken Unsurlar: İptal davalarında davacı taraf, işlemin hangi unsur açısından hukuka aykırı olduğunu somut gerekçelerle dilekçede belirtmek zorundadır. Örneğin, EPDK’nın lisans iptali kararına karşı açılan bir davada, işlemin gerekçesiz olduğu veya yetki aşımı bulunduğu açıkça dile getirilmelidir. Danıştay, iptal davalarında idari işlemi her bir unsur açısından detaylı bir şekilde değerlendirir ve unsurlardan birinde eksiklik bulursa işlemi iptal edebilir.
- İptal Davalarında Uygulanan Yargı Kararları: Danıştay’ın EPDK kararlarına ilişkin verdiği iptal kararlarında, özellikle enerji piyasasının rekabetçi yapısının korunması, tüketici haklarının gözetilmesi ve kamu yararına uygunluk ilkesi vurgulanır.
2. Tam Yargı Davaları
Tam yargı davaları, idarenin işlem veya eylemleri nedeniyle zarara uğrayan kişilerin, bu zararlarının giderilmesi amacıyla açtığı tazminat davalarıdır. EPDK kararlarının veya eylemlerinin doğrudan veya dolaylı olarak zarar verdiği durumlarda, ilgili taraflar tam yargı davası açarak maddi veya manevi zararlarının tazmin edilmesini talep edebilirler.
- Tam Yargı Davalarının Dayanağı: Tam yargı davaları genellikle iptal davalarıyla birlikte veya iptal davasının sonucuna bağlı olarak açılır. Örneğin, EPDK’nın verdiği bir idari para cezasının iptali talebiyle açılan davada, mahkeme kararı iptal ederse, ilgili şirket cezadan dolayı uğradığı zararların tazmini için tam yargı davası açabilir. Bu durumda, iptal kararı tazminat talebine zemin oluşturarak şirketin zararlarının karşılanmasını sağlar.
- Zararın Belgelendirilmesi: Tam yargı davasında, davacının uğradığı zararın belgelendirilmesi ve bu zarar ile EPDK’nın işlemi arasında doğrudan bir illiyet bağı kurulması önemlidir. Örneğin, EPDK’nın haksız yere verdiği bir lisans iptali kararı nedeniyle faaliyetlerini durdurmak zorunda kalan bir şirket, uğradığı gelir kaybını belgelerle ispatlayarak tazminat talep edebilir. Danıştay, bu tür davalarda zarar ile işlem arasındaki bağı ve zararın miktarını etaylı bir şekilde inceleyerek tazminat taleplerini değerlendirir.
Bu itibarla, uyuşmazlık konusunun davacıya ait 26/05/2006 tarih ve … sayılı LPG Otogaz Bayilik Lisansının iptali nedeniyle oluştuğu ileri sürülen zarardan kaynaklandığı anlaşıldığından, Mahkemece bu konuda araştırma yapılarak gerekirse davalı idareye yapılan başvuruya ilişkin dilekçe istenilmek suretiyle somut olay netleştirildikten sonra hüküm kurulması gerekirken, yanlış nitelendirme ve değerlendirme yapılarak uyuşmazlığın (23/03/2012 tarih ve … sayılı) akaryakıt bayilik lisansının iptalinden kaynaklanan zararın tazmini istemi olduğu varsayılarak hüküm kurulmasında hukukî isabet görülmemiştir. ( Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2015/3637 E., 2020/2450 K.)
- Maddi ve Manevi Tazminat Talepleri: Tam yargı davalarında, EPDK’nın işlemi nedeniyle doğrudan zarara uğrayan şirketler, maddi tazminat taleplerinde bulunabilir. Bazı durumlarda, manevi zararlar da söz konusu olabilir. Örneğin, EPDK’nın bir şirket hakkında haksız yere olumsuz bir işlem yapması, şirketin ticari itibarını zedelerse, bu durum manevi tazminat talebine zemin oluşturabilir. Danıştay kararlarında, özellikle şirket itibarını ve piyasa algısını zedeleyen işlemler nedeniyle manevi tazminat talebinin haklı bulunduğu örnekler mevcuttur.
Dava konusu uyuşmazlıkta, davalı idarenin işleminde hizmet kusuru bulunduğu noktasında tereddüt yoktur. Nitekim, bu durum hatalı işlemin Mahkeme kararıyla iptaliyle ortaya konulmuş ve bakılan davada Mahkeme'ce de hizmet kusurunun bulunduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Olayda, maddi zararın ortaya çıkıp çıkmadığına ilişkin olarak Mahkemenin değerlendirmesine gelince; maddi zarar, mal varlığından eksilme veya mal varlığında kuvvetle muhtemel olan çoğalma olanağından yoksun kalma şeklinde tanımlanabilmektedir. Maddi tazminatın amacı, zarar verici olay meydana gelmeseydi, zarar gören, malvarlığı açısından hangi durumda bulunacak idiyse, o durumun yeniden kurulmasıdır.
Bayilik lisansının iptal edilmesi üzerine, davacının faaliyette bulunmadığı dönemde her hangi bir maddi zararının ortaya çıkıp çıkmadığı, böyle bir zarar var ise bu zararın boyutunun yargı organlarınca dosyadaki bilgi ve belgelere göre tespiti her zaman mümkün olmayabilir. Başka bir ifade ile, hâkimin hukuk bilgisi ile saptayabileceği bir zarar olmayabilir. Bakılan davada, ilgilinin maddi kaybının sadece ilgili dönemde elde etmesi gereken kârla sınırlandırılması, bu çerçevede sadece mali kârın oluşup oluşmadığına ilişkin bir değerlendirme yapılması yeterli değildir. İlgili dönemde faaliyette bulunulamaması nedeniyle yüklenilmek zorunda kalınan maliyet unsurları, kâr elde edilememiş olunsa da ortaya çıkan zararın büyüklüğü gibi hususların göz önünde bulundurulmak suretiyle davacının uğradığını ileri sürdüğü gerçek zararın tespitinin gerektiği, zira maddi zarar kavramının mali kâr/zarar kavramı ile özdeşleştirilmesinin mümkün olmadığı, bu tespitin ise ancak hâkimin hukuk bilgisinin dışında teknik bilgiden de yararlanmayı zorunlu kıldığı, dolayısıyla uyuşmazlığın bilirkişi incelemesi yaptırılarak çözümlenmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; hizmet kusurundan doğan maddi zararın tüm unsurlarıyla tespitine yaptırılacak bilirkişi incelemesi neticesinde karar verilmesi gerekirken, davacının mali tablolarında uyuşmazlık öncesi ve sonrası dönemde kâr beyan etmeyip ilgili dönemlerde zarar ettiğinden bahisle tazmin talebinin reddine ilişkin Mahkeme kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Davacının manevi tazminat isteminin reddine gelince; manevi tazminat, kişilik haklarının ihlâli halinde meydana gelen eksilmenin, başka türlü giderim yolunun bulunmaması nedeniyle, uğranılan manevi zararın kısmen de olsa telafi edilmesini sağlayan manevî bir tatmin aracıdır.
Tüzel kişilerin kişilik haklarını, saygınlık, ticari itibar, sosyal ilişkiler bakımından sahip olunan değer, diğer kurumlar nezdindeki algılanış, mesleki çevrelerdeki konum, güvenilirlik gibi değerler oluşturmaktadır. Tüzel kişiliğin, saygınlığını yitirmesine, itibar kaybına uğramasına veya amaçlarını gerçekleştirmek bakımından zor duruma düşürülmesine yol açan hukuka aykırı tasarrufların manevi zarara yol açtığı kabul edilerek bu tür zararların tazmini gerektiği kuşkusuzdur.
Tüzel kişiler lehine manevi tazminata hükmedilirken piyasadaki konumları ve ekonomik durumları dikkate alınarak, olay nedeniyle piyasadaki konumlarının ve ticari itibarlarının sarsılması ile orantıyı ifade edecek, işlemin hukuka aykırılığını ortaya koyacak ve hukuka aykırılığı özendirmeyecek bir miktarın belirlenmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, davacının lisansının haksız yere iptaliyle, davacının ticari itibarını zedelediği ve müşterileri nezdinde güvenilirliğini azalttığı açıktır.
Bu nedenle, davacı şirketin söz konusu işlem nedeniyle uğradığı manevi zarara karşılık makul bir miktarda manevi tazminata hükmedilmesi gerekirken, davanın reddi yönünde verilen temyize konu Mahkeme kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
( Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2010/1139 E., 2015/3519 K.)
3. EPDK Kararlarına Karşı Açılan Davalarda Yürütmenin Durdurulması Talebi
İptal davaları ve tam yargı davaları sırasında, davacılar EPDK kararının hukuka aykırılığı kesinleşene kadar kararın icrasının durdurulmasını talep edebilirler. Yürütmenin durdurulması talebi, EPDK kararının uygulanması halinde doğabilecek geri dönüşü olmayan zararların önlenmesi amacıyla yapılır.
- Yürütmenin Durdurulması Şartları: Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için iki temel şart vardır: İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve işlemin uygulanmasının telafisi imkansız zararlar doğurması. Örneğin, EPDK’nın bir şirketin lisansını iptal etmesi, şirketin faaliyetlerini sonlandırmasına neden olacaksa, yürütmenin durdurulması talebiyle kararın geçici olarak durdurulması talep edilebilir. Danıştay, bu iki şartın gerçekleştiği durumlarda yürütmenin durdurulmasına karar verebilir.
- Yürütmenin Durdurulması Talebinin Önemi: Yürütmenin durdurulması, dava süresince işlemin icra edilmesini engelleyerek davacının zarar görmesini önler. EPDK kararlarının özellikle lisans iptali veya yüksek para cezaları gibi işlemlerinde yürütmenin durdurulması, dava süreci boyunca şirketin faaliyetlerine devam etmesini sağlar ve olası maddi zararları önler. Yürütmenin durdurulması talebi kabul edildiğinde, karar geçici olarak askıya alınır ve yargı süreci sonuçlanana kadar işlem uygulanmaz.
4. Emsal Kararlardan Yararlanma
EPDK kararlarına karşı açılan davalarda emsal kararlar, dava sürecinin şekillendirilmesinde önemli bir rol oynar. Danıştay’ın EPDK kararlarına yönelik emsal kararları, özellikle piyasa dengesi, rekabet, kamu yararı ve tüketici hakları gibi konularda yol gösterici niteliktedir. Emsal kararların incelenmesi, EPDK kararlarına itiraz eden tarafların hukuki dayanaklarını güçlendirir ve dava stratejisinin belirlenmesinde önemli bir rehber sağlar.
- Danıştay Emsal Kararları: Bu tür emsal kararlar, EPDK’nın rekabeti gözetmeyen işlemlerinin hukuka aykırı bulunabileceğini gösterir. Davacılar, emsal kararları dilekçelerinde referans göstererek benzer gerekçelerle kararın iptalini talep edebilirler.
- Kamu Yararı ve Tüketici Haklarına Dayalı Emsal Kararlar: EPDK’nın tüketici haklarını ihlal eden kararlarına karşı açılan davalarda, Danıştay, kamu yararı ilkesi çerçevesinde değerlendirmeler yaparak işlemin iptal edilmesine karar verebilir. Örneğin, bir enerji tarifesi düzenlemesinin tüketici haklarını ihlal etmesi durumunda, Danıştay bu düzenlemeyi iptal edebilir.
- İdari Para Cezalarına İlişkin Emsal Kararlar: EPDK’nın verdiği idari para cezalarına karşı açılan davalarda, Danıştay’ın emsal kararları yol gösterici nitelikte olup, özellikle orantısız ve gerekçesiz cezalara karşı iptal kararları verilmektedir. Bu emsal kararlar, EPDK’nın idari para cezası verirken somut gerekçelere dayanmasının önemini vurgulamaktadır.
…
Buna göre, davaya konu ödemelerin geri alınabilmesi için davalı idarenin; davacı şirkete mezkûr tesiste lisansında kayıtlı geçici kabulü yapılmış kurulu güç ile saatlik olarak gerçekleştirilebilecek âzâmi üretim miktarını aşması nedeniyle fazla ödeme yapılması işleminde; davacının yasal yükümlülüklerine açıkça aykırı davrandığının, hilesi, idareyi yanıltıcı nitelikte beyanı veya fiili bulunduğunun ortaya konulması gerekmektedir. Davaya konu olayda ise, davalı idare böyle bir hususu ortaya koyamamıştır.
Bu süreçte hukukî belirlilik, gerekli şartları taşımadığı hâlde YEKDEM'den faydalananlar bakımından dahi Yönetmeliğin 27. maddesi ile sağlanmış iken, dava konusu işlem ile fazladan yapılan üretime ilişkin ödemenin -YEKDEM kapsamında sağlanan ilave fayda yerine- bir bütün olarak EPİAŞ tarafından tahsil edilmesine karar verilmesi ölçülülük ilkesi ile bağdaşmamaktadır. ( Danıştay 13. Daire, 13.02.2024 tarihli ve 2023/2871 E., 2024/739 K. sayılı kararı)
Bu dava türleri ve süreçler, EPDK kararlarına karşı hak arama yolunda etkili araçlar sunar. İptal davaları ile EPDK kararlarının hukuka uygunluğu denetlenirken, tam yargı davaları ile idari işlemler nedeniyle uğranan zararların giderilmesi talep edilebilir. Ayrıca, yürütmenin durdurulması talepleri ve emsal kararlardan yararlanma, davacının haklarını korumada kritik öneme sahiptir.
Sonuç ve Öneriler
EPDK kararlarına karşı yargısal denetim mekanizmaları, enerji sektöründe faaliyet gösteren şirketler için hukuki güvence sağlar. Danıştay’ın emsal kararları, EPDK’nın karar alma süreçlerinde kamu yararını gözetmesi ve yetki sınırlarını aşmaması gerektiğini ortaya koymaktadır. EPDK kararlarına karşı dava açacak olan şirketler, davalarında yetki aşımı, sebep ve şekil eksikliği gibi unsurlara dikkat etmeli ve somut delillerle desteklenen argümanlar sunmalıdır.
EPDK’nın enerji piyasasındaki düzenleyici ve denetleyici rolünün sınırlarını belirleyen yargı kararları, idari işlemler için önemli bir referans noktası oluşturur. Bu denetim, EPDK’nın işlemlerinin hukuka uygun ve adil bir şekilde gerçekleştirilmesini sağlamakta, piyasa aktörlerinin yasal haklarını koruma altına almaktadır.
