Türkiye’de ceza infaz kurumlarında iç güvenliğin kim tarafından sağlanacağı sorusu, yıllardır süregelen bir tartışmanın tam merkezinde duruyor. Dış güvenlik tarihsel olarak bakıldığında jandarmanın görevi olurken; koğuşların, koridorların ve kurum içindeki düzenin sağlanması her zaman infaz ve koruma personelinin sorumluluğu olarak kabul edildi. Ancak uygulama ile yasal çerçeve hiçbir zaman tam olarak örtüşmedi. Mevzuattaki eksiklikler, mahkeme kararları ve kurumlar arasındaki yetki çatışmaları, ceza infaz sisteminin en kritik alanında belirsizlik zinciri yarattığı görülmektedir.
Bu yazı, 1990’lı yılların başında çıkarılan kararnamelerden 2004 yılında yürürlüğe giren 5275 sayılı Kanun’a kadar uzanan süreçte, iç güvenliğin hukuki dayanaklarını, uygulamadaki karşılığını ve hâlâ çözülemeyen sorunları mercek altına alıyor.
1993 ve 1994 Düzenlemeleriyle Ceza İnfaz Kurumlarının Yeniden Yapılandırılması
1993 ve 1994 yıllarında çıkarılan iki kararname, ceza infaz kurumları ve tutukevlerinin hukuki altyapısını güçlendirmeyi amaçladı. 1993 tarihli düzenleme, infaz kurumlarının genel esaslarını belirlerken; 1994 tarihli kararname bu çerçeveyi genişleterek çocuk eğitimevleri, işletmeler ve işyurtları gibi alanlarda ayrıntılı hükümler getirdi. Her iki düzenleme de ceza infaz kurumlarının daha sistemli, çağdaş ve merkezi bir yapıya kavuşturulmasını hedefliyordu.
Kurumlar, Adalet Bakanlığı’na bağlı olarak kapalı ve açık cezaevleri ile çocuk eğitimevleri şeklinde yapılandırıldı. Fiziksel koşulların ve teknolojik donanımın uygunluğu gözetilerek yeni kurumlar oluşturuldu. 1993 tarihli kararnamede kurumların aynı veya farklı yerlerde kurulabileceği belirtilirken; 1994 tarihli düzenlemede bu esneklik korunarak, ihtiyaç halinde mevcut kurumların yerine yenilerinin kullanılabileceği ifade edildi.
Yönetici ve personel kadrolarında nitelikli eğitim ön plana çıkarıldı. Kurum müdürlerinin hukuk, kamu yönetimi, sosyal hizmet, psikoloji ve eğitim gibi alanlarda en az lisans düzeyinde eğitim almış kişiler arasından atanması karara bağlandı. Kriminoloji, penaloji veya insan hakları alanında eğitim almış adaylara öncelik tanındı. Çocuk eğitimevlerinde ise çocuk suçluluğu ve korunmaya muhtaç çocuklar üzerinde uzmanlaşmış yöneticiler görevlendirildi. Kuruluşu tam kurumlarda infaz, koruma, idari ve mali işler ile personel müdürlükleri bulunurken, daha küçük kurumlar idare memurları tarafından yönetildi.
Kurum güvenliği infaz ve koruma memurlarınca sağlandı. Dış koruma silahlı, iç koruma ise asayiş odaklı yürütüldü. Personelin mesleki donanımını artırmak amacıyla dokuz aylık eğitim programı öngörüldü. Bu eğitimlerin Adalet Bakanlığı’na bağlı merkezlerde, üniversite öğretim üyeleri, yargı mensupları ve uzmanların katkısıyla verilmesi planlandı. Bu adım, ceza infaz personelinin profesyonel eğitim sistemine geçişini simgeledi.
Gelir kaynakları, genel bütçe katkıları, adli harçlar, işletme karları ve bağışlardan oluşturuldu. Her iki düzenlemede de hükümlülerin üretime katılması ve meslek edinmelerini sağlamak amacıyla özerk tüzel kişiliğe sahip işyurtları sistemi kuruldu. 1993 tarihli kararnamede bu kurumlar özel hukuk hükümlerine tabi tutulmuş ve Sayıştay denetimi dışında bırakılmıştı. İşletmelerin amacı, hükümlülerin üretim yaparak topluma yeniden kazandırılmasını sağlamak olarak belirlendi.
524 ve 529 Sayılı KHK’lerin Anayasa Mahkemesi Tarafından İptali
1993 ve 1994 yıllarında çıkarılan 524 ve 529 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler, Türkiye’de ceza infaz kurumlarının kuruluş, yönetim ve işleyişini yeniden düzenlemeyi amaçlamıştı. Ancak her iki düzenleme de yasama yetkisinin aşılması ve Anayasa’ya aykırılık gerekçeleriyle Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir.
1. 524 Sayılı (1993) KHK’nin İptali
Ana muhalefet Partisi (Anavatan Partisi), Grup Başkanı Ahmet Mesut Yılmaz aracılığıyla 524 sayılı “Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevlerinin Kuruluşu ve İdaresine Dair Kanun Hükmünde Kararname”nin iptali için dava açmıştır.
İptal İstemi Gerekçeleri:
· KHK’nin Anayasa’nın 7., 87., 91. ve 153. maddelerine aykırı olduğu,
· Yasama yetkisinin yürütme tarafından kullanıldığı,
· Yetki yasasının sınırlarının aşıldığı,
· Kamu düzenini ilgilendiren önemli bir alanda yasa yerine KHK çıkarılmasının demokratik meşrutiyeti zedelediği belirtilmiştir.
Anayasa Mahkemesi, 524 sayılı KHK’yi Anayasa’ya aykırı bularak iptal etmiştir. İptalin kamu düzeninde boşluk yaratacağı gerekçesiyle yürürlük tarihi ertelenmiştir. Karar oyçokluğuyla alınmış; üyelerden Güven Dinçer farklı gerekçeyle katılmış, Haşim Kılıç ve Sacit Adalı ise karşı oy kullanmıştır. Karar, 6 Ekim 1993 tarihinde kesinleşmiş ve Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.
2. 529 Sayılı (1994) KHK’nin İptali
Bir yıl sonra çıkarılan 529 sayılı KHK, önceki düzenlemenin yerine geçerek benzer hükümleri tekrar getirmiştir. Ancak Ana Muhalefet Partisi Milletvekili ve eski Adalet Bakanı Mahmut Oltan Sungurlu, bu düzenlemenin Anayasa Mahkemesi kararını dolaylı yoldan etkisiz hâle getirmeye çalıştığını ileri sürmüştür.
İptal İstemindeki Gerekçeleri:
· 529 sayılı KHK’nin, iptal edilmiş 524 sayılı KHK ile neredeyse aynı içerikte olması,
· TBMM’nin yasama yetkisinin gasp edilmesi,
· Anayasa’nın 6, 7, 10, 73, 87, 91, 123, 128, 138, 153, 160, 161, 163, 165. maddelerine aykırılık,
· KHK ile Adalet Bakanlığı’nın sivil bir silahlı koruma gücü oluşturulması,
· Kamu görevlilerinin ücret rejiminde adaletsizlik yaratılması gibi hususlar ileri sürülmüştür.
İptal gerekçeleri arasında yer alan “Adalet Bakanlığı bünyesinde sivil bir silahlı koruma gücü oluşturulması” iddiasına karşın, bahsi geçen personelin “sivil” olmadığı tarihsel belgelerden anlaşılmaktadır. Nitekim ilk kez 1880 tarihli Tevkifhane ve Hapishanelerin İdare-i Dahiliyelerine Dair Nizamname’nin 14. maddesi, hapishanelerde görev yapan personelin bakanlık tarafından belirlenen ve tek tip kıyafeti giymesini zorunlu kılmıştır. Dolayısıyla bu personeller ilk kez bu tarihten itibaren resmi üniformalarıyla görev yapmıştır. Buradan da anlaşılacağı üzere iddia edildiği gibi sivil değil; bakanlıkça belirlenmiş üniforma giyen kamu görevlileridir. (Bkz. Madde 14: “Hapishane müdürü, sergardiyan ve gardiyanlar, görevleri sırasında Adalet Bakanlığı tarafından tek tip olarak verilen özel kıyafeti giymek zorundadır.”)
Ayrıca, 24 Kânunuevvel 1937 tarihli “Jandarma Teşkilat ve Vazife Nizamname”si 3 kısım 220. maddesinde, “Adliyece muhafaza teşkilatı yapılıncaya kadar hapishane ve tevkifhanelerin harici muhafazası jandarmaya aittir.” hükmü yer almaktadır. Bu düzenleme, Adalet Bakanlığı’nın ceza infaz kurumlarında bir güvenlik birimi oluşturma yetkisinin ve sorumluluğunun çok daha önceki dönemlerde de hukuken öngörüldüğünü göstermektedir.
Yine iptal gerekçeleri arasında yer alan bir başka husus “kamu görevlilerinin ücret rejiminde adaletsizlik yaratılması” iddiası, sonraki dönemlerde yapılan yasal düzenlemelerle de tartışma konusu olmaya devam etmiştir. Nitekim 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun’un 33. maddesinde, iç güvenliğin sağlanması görevi infaz ve koruma memurlarına verilmiştir. Ancak uygulamada, bu görevden doğan ek bir ücret hakkının tanınmadığı ve maaşlara herhangi bir ilave ödenek yapılmadığı görülmektedir. Bu durum, geçmişte dile getirilen ücret rejimi adaletsizliği eleştirilerinin farklı bir biçimde günümüzde de sürdüğünü ortaya koymaktadır.
Fakat Anayasa Mahkemesi, önceki kararına paralel bir şekilde 529 sayılı KHK’nin de yetki gaspı niteliğinde olduğuna hükmetmiş ve 29 Temmuz 1994 tarihli Resmî Gazete’de (E. 1994/55, K. 1994/50) yayımlanan kararla oyçokluğuyla iptaline karar vermiştir. Bu iptaller, infaz sisteminde geçici bir idari bir idari boşluk yaratmış, ancak daha sonra çıkarılan ceza infaz sistemi hakkındaki kanunlarla bu alanda yeniden düzenlemeler yapılmıştır.
5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun
Ceza infaz kurumlarında yaşanan bu yapısal sorunun giderilmesi amacıyla, 2004 yılında yürürlüğe giren 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun’un 33. maddesiyle ceza infaz kurumlarının iç güvenliği infaz ve koruma memurlarına verilmiştir. (Bkz. “Madde 33- (1) Kurumların iç güvenliği, Adalet Bakanlığına bağlı infaz ve koruma görevlileri tarafından sağlanır. İç güvenlik görevlileri, gerektiğinde dış güvenlik görevlileri ile işbirliği yapar. (2) Açık kurumlar ile çocuk eğitimevlerindeki idare ile infaz ve koruma görevlileri; firarların önlenmesi, asayiş ve disiplinin sağlanması için gözetim ve denetimle yükümlüdürler.”)
Bu görev tanımının tarihsel ve hukuki zeminine bakıldığında, iç güvenlik sorumluluğunun kurum müdürlerine ve gardiyanlara verildiği ilk yasal düzenlemelerden biri 1880 tarihli Hapishaneler Nizamnamesi'dir. Bu Nizamname'nin İkinci Fasıl 15. Maddesi, iç güvenliğin kurum müdürleri ve gardiyanların sorumluluğunda olduğunu açıkça belirtmiştir: (Bkz. “15. Madde- Hapishanece cereyan eden her güne ahvâle müdirin nezareti olduğu gibi hapishane memurlarının cümlesi anın maiyetinde olmakla emrine itaate mecburdur.”)
Cumhuriyet tarihinde ise ilk kez 16 Ağustos 1941 tarihli Ceza ve Tevkif Evleri Nizamnamesi’nin 22. maddesinde gardiyanlara verilmişti. (Bkz. “Madde 22: Gardiyanlar, ceza evinin inzibat ve disiplininin temini ile muvazzaf olup mahkûm ve mevkuflara nezaret ve müessesenin temiz tutulmasına ihtimam ve mahkûm ve mevkufların müessesenin talimatnamesine göre hareket etmelerini temin ve müdür ve başgardiyan tarafından verilen emirleri ifa eder.”) 5275 sayılı Kanun, bu tarihsel uygulamanın devamını sağlamaktadır. Ancak burada önemli bir boşluk göze çarpmaktadır: Personelin bu görevi hangi yetki, eğitim ve donanımla yerine getireceği açıkça tanımlanmamıştır. Çünkü infaz ve koruma memurları, idari hizmetler sınıfına bağlı kamu görevlileridir ve güvenlik hizmeti asli görev alanlarının dışında kalmaktadır. Bu durum, yalnızca görev tanımında değil, yetki ve sorumluluk alanlarında da ciddi bir belirsizlik yaratmaktadır.
Kanunda koğuş kapılarının kapalı tutulmasına dair genel bir düzenleme yer alsa da güvenliğin nasıl sağlanacağına ilişkin uygulama esaslarının açıkça belirtilmemesi, kurumsal bir eksiklik olarak öne çıkmaktadır. Bu durumun, kamudaki diğer idari hizmet personellerinin de benzer şekilde güvenlik görevi üstlenebileceği yönünde bir yanılgı doğurması olasıdır. Böyle bir algı ise, asli görevi güvenlik olan kolluk kuvvetleriyle infaz personeli arasında idari karmaşa ve yetki çatışması yaşanmasına neden olabilir. Ayrıca idari hizmet sınıfında yer alan bir personelin, güvenlik hizmetleri kapsamında çalışmasına rağmen, bu görevi asli meslek alanı dışında icra etmesi maddi ve manevi hak kayıplarına da yol açmaktadır. Bu durum, meslek içi aidiyeti zedeleyerek zamanla sınıfsal bir çatışma yaratma riski taşımaktadır.
Bu görev tanımı belirsizliği, personelin hakları alanında çözümsüz bir ikili statü yaratmaktadır. İnfaz ve koruma memurları, Genel İdari Hizmetler (GİH) Sınıfı personeli olarak kabul edildiği için sendikal haklara sahiptirler. Ancak aynı personel, kurum içinde fiilen güvenlik hizmeti (asayiş ve disiplin) yürüttüğü için sendikal haklardan yararlanamamaktadır. Fakat bu riskli görevden kaynaklanan özlük hakları (ek ödenekler, yıpranma payı vb.) talep ettiğinde ise bu seferde GİH sınıfına bağlı oldukları gerekçesiyle reddedilmektedir.
Özetle memur, hak talep ettiğinde idari personel, görev yaptığında güvenlik personeli olarak görülmektedir. Bu açık çelişki, hukuki ve mali adaletsizliği kurumsallaştırarak mesleki motivasyonu ve aidiyeti ciddi şekilde zedelediği görülmektedir.
Bu soru işaretleri yalnızca infaz ve koruma personeliyle sınırlı değildir. Ceza infaz kurumlarını denetleyen Cumhuriyet savcıları da benzer bir belirsizlik içindedir. Ceza İnfaz Kurumlarının Kanun, Tüzük, Yönetmelik ve Bakanlık Genelgeleri’ne göre; ilgili savcılar kurumun yönetim, gözetim, denetim, güvenlik ve asayişinden sorumludur. Ancak bu sorumluluk alanı son derece geniş ve her bir başlık kendi içinde ayrıntılı olarak tanımlanmalıdır. Devletin en hassas kurumlarından biri olan ceza infaz kurumlarında görev yapan personelin iş tanımlarının açık, detaylı ve ölçülebilir şekilde belirlenmesi hem etkin denetim hem de kurumsal disiplin açısından büyük önem taşımaktadır.
Bu durumu yıllar önce dile getiren isimlerden biri, 1940’lı yıllarda Ordu Cumhuriyet Savcısı olarak görev yapan Mehmet Ali Sebük olmuştur. Sebük, bu tecrübelerini kitaplardan okuyarak ya da rutin cezaevi ziyaretleriyle değil, vazifesi icabı cezaevlerine girip çıkarak ve mahkûmlarla temas ederek edindiğini belirtmiştir. Sebük, kitabında şu dikkat çekici ifadeleri kullanmıştır:
“Cezaevlerimizin içerisi, kapalı bir alemdir. O alemi kuş bakışı seyredenler için her şey meçhuldür. Ancak mahkûm elbisesi giyerek, uzunca bir müddet içeride kalıp da gözü ve kulağı, gördüğünden mana çıkarmasını bilecek kadar sağlam olanlar bu alemin iç yüzüne vakıf olabilir. Bu işte en az bilgi sahibi olanlar, biz hâkim ve müddeiumumileriz. Ömürlerinde cezaevinin eşiğinden içeriye adımlarını atmamış hâkimler pek çoktur. Müddeiumumiler (Cumhuriyet Savcısı) vazifeleri icabı cezaevine girip çıkarlar. Fakat karşılarında sıralanarak hareketsiz duran mahkûmların, ancak kapalı çehrelerini görürler. Bu çehrelerden bir şeyler okumak sanatına vâkıf ve mahkûmlarla yakından temas halinde değillerse, girdikleri gibi dışarı çıkarlar.”
Bu satırların ilham kaynağı, Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğü görevinde de bulunmuş olan Mutahhar Şerif Başoğlu’dur. (İmralı Cezaevi’nin kurulmasında da önemli bir rol oynamıştır.) Cumhuriyet’in ilk yıllarında cezaevlerinin durumunu yalnızca ziyaretler ya da kendisine sunulan raporlar üzerinden değerlendirmekle yetinmeyen Başoğlu, İstanbul Cezaevi’nde bir mahkûm gibi kalarak gözlemler yapmış, olayları ve kurumların iç yüzlerini bizzat yerinde görmüştür.
Bu örnekler, ceza infaz kurumlarında yaşanan sorunların çözümünün yalnızca mevzuat değişiklikleriyle değil, aynı zamanda kurum kültürü ve deneyimle mümkün olabileceğini göstermektedir. Bu nedenle, sadece kurum müdürlüğü unvanı yeterli olmamaktadır. Yeni hazırlanacak Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Teşkilat Kanunu'nda, infaz hizmetlerinin önemine uygun olarak, Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğü ile Adalet Bakanlığını da kapsayacak kariyer odaklı kadrolar tahsis edilmesi ve bu yolla gerçek bir kariyer planı sunulması daha faydalı olacaktır. Böyle bir sistem sayesinde, ceza infaz kurumlarında görev yapan her personel, mesleki gelişimini sürdürebileceği bir yapıda hem motivasyonunu koruyacak hem de kurumsal aidiyetini güçlendirecektir.
Sonuç olarak, ceza infaz kurumlarında iç güvenliğin sorumluluğu, tarihsel olarak 1880'li yıllara dayanan bir hukuki zemine sahip olmasına ve 5275 sayılı Kanun ile infaz ve koruma memurlarına verilmesine rağmen, uygulamadaki kurumsal belirsizlikler ve Anayasal çatışmalar nedeniyle sistemin en temel sorunlarından biri olmaya devam etmektedir. 1990’lı yıllardaki KHK’lerin Anayasa Mahkemesi tarafından iptali, yasa koyucunun idari bir silahlı gücü sivil statüde konumlandırma çabasının hukuki sınırlarını ortaya koymuştur. Günümüzde ise bu karmaşa, infaz ve koruma memurlarının özlük hakları konusunda adeta bir ikili statüye sıkışmasıyla sürmektedir: Hak talep ettiğinde Genel İdari Hizmetler personeli, görev yaptığında ise risksiz görev tanımına uymayan fiili güvenlik personeli olarak görülmektedir. Bu hukuki ve mali adaletsizlik, mesleki aidiyeti ve motivasyonu ciddi şekilde zedelemektedir.
Bu karmaşanın çözümü, yalnızca yeni bir görev tanımından ibaret değildir; çözüm, köklü bir kariyer ve kurumsal kültür reformundan geçmektedir. Mehmet Ali Sebük ve Mutahhar Şerif Başoğlu gibi isimlerin deneyimleriyle de vurgulandığı üzere, ceza infaz sisteminin iç yüzüne vakıf olmak ve sorunları çözmek, kuru bir mevzuattan değil, deneyim ve uzmanlıktan kaynaklanmaktadır. Bu bağlamda, yeni düzenlenecek olan Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Teşkilat Kanunu’nda, infaz hizmetlerinin kritik önemine yakışır, Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğü ile Adalet Bakanlığını kapsayacak nitelikte, uzmanlığa dayalı kariyer kadrolarının tahsis edilmesi elzemdir. Böyle kapsamlı bir kariyer planı, personelin gelişimini teşvik ederek motivasyonu ve kurumsal aidiyeti güçlendirecek, aynı zamanda iç güvenliğin sağlanmasında hayati rol oynayan infaz personelinin statü ve özlük hakları sorununu çözerek sistemin etkinliğini kalıcı olarak artıracaktır.