GİRİŞ
7143 sayılı Kanunun 16. maddesi ile 3194 sayılı İmar Kanununa eklenen Geçici 16. maddesi, bu maddedeki şartların yerine getirilmesi halinde Yapı Kayıt Belgesi verilebilmesine imkan tanınmıştır.
Yapı Kayıt Belgesi verilmesine ilişkin iş ve işlemlerin anılan düzenlemenin 10. maddesinin (1) . fıkrası uyarınca salt “Bakanlık” tarafından denetlenebileceği ifade edilmiş, ancak bu denetimin nasıl ve ne şekilde, hangi birim tarafından icra edileceği konusunda hiçbir düzenleme öngörülmemiştir. Özelikle Çevre ve Şehircilik İl Müdürlükleri nezdinde ''Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonu'' adı altında bir birim oluşturulmasına yönelik bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Ancak Yapı Kayıt Belgesi iptal işlemleri Çevre Şehircilik İl Müdürlükleri nezdinde teşekkül ettirilen ''Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonları'' tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu husus gerçekleştirilen Yapı Kayıt Belgelerinin İptali işlemlerinin ”yetki” unsuru bakımından değerlendirilmesini gerekli kılmaktadır.
Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 508. maddesinde “düzenleme görev ve yetkisi” başlığı altında bakanlığın görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilmesi imkan dahilindedir.
Nitekim Bakanlık bu bağlamda ''Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'' başlığı altında bir idari düzenleme yapmış, ancak denetim görevinin nasıl ve ne şekilde hangi idari birim tarafından yerine getirileceği konusunda herhangi bir düzenleme öngörmemiştir.
Bu makalede idari hukuk ilkeleri bağlamında C.B. Kararnamesiyle veya herhangi bir idari tasarrufla doğrudan idari birim kurulması mümkün müdür? İdarenin kuruluşuyla ilgili diğer hükümler ele alınarak, bu sorunun somutlaştırılması ve cevaplanması gerekirse: Çevre ve Şehircilik İl Müdürlükleri bünyesinde bulunan ''Yapı Kayıt Belgesi İptal Komisyonlarının'' kurulması mümkün müdür? Şayet mümkün ise, anılan düzenleyici işlem içinde mi yoksa, Valilik marifetiyle böyle bir komisyon oluşturması mümkün müdür? Son olarak bu komisyonların oluşturulmasının yasal olmadığı yönünde bir hukuki kanaate ulaştığımızda; mevcut komisyonların verdikleri iptal kararlarının bundan nasıl etkilenebileceği konusuna temas edilecektir.
GENEL OLARAK İDARENİN KURULUŞ VE GÖREVLERİ
İdarenin kanuniliği Anayasa ile getirilmiş bir ilkedir. Buna göre idare kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğundan; idarenin kanunla düzenleneceği ve kanunla kendisine verilmemiş hiçbir yetkiyi kullanamayacağı kabul edilmektedir.
Anayasa Mahkemesinin istikrar bulmuş kararlarında ifade edildiği gibi, hukuki güvenlik ilkesi ile belirlilik ilkesi, “hukuk devleti ilkesi”nin unsurları arasında olduğu kabul edilmektedir. Hukuki güvenlik ilkesi, kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçladığından hukuk normlarının öngörülebilir olmasını ve devletin de tüm tasarruflarında bireylerin devlete güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Diğer yandan belirlilik ilkesi ise yasalar dahi tüm düzenlemelerin kişiler ve idare bakımından herhangi bir kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması halini ifade etmektedir. (AYM, 22.5.2013 tarih ve E. 2013/39, K. 2013/65)
Hukuki güvenliğin söz konusu olabilmesi için kişinin muhatap olduğu kurallar bütününü görebilmesi normlar arasında astlık üstlük ilişkisini kurarak davranışını hangi norma göre şekillendireceğini öngörebilmesi gerekir. Bunun için doğal olarak kişinin bu tasarruftan haberdar olması gerekir. Bu da idarenin tesis ettiği bir düzenleyici işlemenden muhataplarını haberdar etme yükümlülüğünü karşımıza çıkarır. Bu bağlamda, Yapı Kayıt Belgelerinin iptaline ilişkin her türlü düzenleyici işlem, idare tarafından ilgililerine duyurulması gerekir. O halde hukuki güvenlik ilkesi gereği, bahse konu “yetki devrine” ve anılan “komisyonların kurulmasına” yönelik tasarruflar ilgililerine (kamuoyuna) uygun bir vasıtayla yayımlanmalıdır.
Bilindiği üzere, Anayasanın 123. maddeside tanımlanan “kanuni idare” (ya da idarenin kanuniliği) ilkesinin idarenin “kuruluşu” ve “görevleri” şeklinde iki boyutu bulunmaktadır.
Bu makalemizde valilikler “oluru” ile kurulmuş olan “Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonlarının” kuruluşu hukuksal bakımdan irdelenmek amacıyla, bazı kavramların tanımlanması için idarenin kuruluşuna ilişkin kısa bir genel değerlendirme yapılacaktır.
Buna göre idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görev ve yetkileri anılan Kararnamenin 97 ve devamı maddelerinde ayrıntılı şekilde düzenlenmiştir. Bakanlığın; merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatından oluştuğu ifade edilmekte ve merkez teşkilatında yer alan hizmet birimleri sayılmakta ve görevleri ayrıntılı olarak düzenlenmektedir.
Bakanlığın taşra teşkilatı kurmaya yetkili olduğu yolunda genel bir düzenlemeyle yetinilmiş, ancak C.B.K ‘nın 124 maddesine göre kadroların tespiti, ihdası, kullanımı ve iptali ile kadrolara ilişkin diğer hususlar sadece Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümleri kapsamında düzenlenebilecektir.
Bu hükümler dikkate alındığında, bir taşra birimi olarak kurulduğu anlaşılan “Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonları” sadece Bakanlık marifetiyle kurulabilecek ve görev alacak personele ait kadroların tespit ve ihdası ise, ancak Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerine göre yapılabilecektir.
Diğer yandan idari işleyiş bakımından gerekli olan yeni sistemde yetki devrine imkân tanınmaktadır. C.B.K’nin 506. maddesiyle bu konuda bir düzenleme yapılmış ve doktrin ve yargı içtihatlarıyla istikrar kazanmış bazı ilkeler açıkça hüküm altına alınmış ve yetki devri işleminin kurucu unsuru haline getirilmiştir.
Bu düzenlemeye göre bakanlık yöneticileri “yetki devrini” uygun araçlarla ilgililere duyurmak, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceklerdir. Bu arada devredilmiş yetkinin başka bir mercie devri de hukuka aykırı olacaktır.
YAPI KAYIT BELGESİ DEĞERLENDİRME KOMİSYONLARININ OLUŞUMU VE GÖREVLERİ
Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonları Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 16/01/2018 tarihli ve 184558 saylı ile tesis edilen yetki devrine ilişkin tesis edilen işlem üzerine, her il bünyesine valilikler/müdürlükler marifetiyle 5442 sayılı kapsamında “Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonları” adı altında kurulmuştur.
Bu komisyonları oluşumu, üyelerinin, üye sayılarının belirlenmesi ve çalışma esasları bakımından her biri bulunduğu ile göre farklılar arz etmekte olup, bu konuda herhangi bir birliktelik bulunmamaktadır.
Komisyonların kurulması yetki devrine dair tesis edilen işleme dayandığından öncelikle yetki devri konusuna yukarıda belirtilenler ilkeler çerçevesinde ana hatlarıyla değinmek gerekir. Bilindiği gibi yetki, idarenin belirli bir işlemi yapabilme ehliyetini göstermektedir. İdare hukukunda “yetki” Anayasa ve kanunlardan kaynaklanmakta olup; idareye verilen yetkilerin kural olarak “devredilmezliği” ve “vazgeçilemezliği” ilkesi esastır.
Yetkisiz bir makam tarafından yapılan bir idari işlem, o işlemi yapmaya yetkili makam tarafından onaylanıp düzeltilemez. İdarenin belirli bir işlemi yapabilme ehliyeti olmadan yaptığı işlemler, yetki unsuru açısından sakat olup yetki gaspını oluşturur.
İdari işlemler hukuksal denetimi yetki, sebep, şekil, konu ve maksat olmak üzere 5 unsur üzerinden değerlendirilir. Bir idari işlemde bu unsurlarından birinde bir sakatlık olması hali o işlemi sakatlar. İşlemin hangi idari makam tarafından yapılacağı yetki unsuru ile açıklanır. İdarede asıl olan yetkisizliktir. Mevzuatta hangi makam yetkili olarak gösterilmişse , işlem ancak o makam tarafından yapıldığında hukuka uygun olur. Yetki sakatlığının icazet yolu ile giderilmesi mümkün değildir. İdarenin sadece kendisine verilen görevleri yerine getirmeye yetkili olması ise konu bakımından yetkiyi ifade eder.
Diğer yandan, söz konusu komisyonların kurulması ve buralarda görevlendirilen kimselerin hukuki durumunu değerlendirme bağlamında, Anayasanın 128. Maddesine bakıldığında; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği; memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenleneceği öngörülmektedir. Kaldı ki yukarıda belirtildiği gibi bu komisyonlara görev yapacak kimselerle ilgili C.B.K. ‘nın 124 maddesi kapsamında bir kadro ihdasının yapılması gerektiği hususu da gözden ırak tutulmamalıdır.
Ayrıca Cumhurbaşkanlığı 1 Nolu Kararnamesinin 503. maddesinde; bakanın ,bakanlık kuruluşunun en üst amiri olduğu, bakanlık merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatı ile bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkili olduğu ve 506. madde uyarınca “sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla”, bu yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceği, yetki devrinin de uygun araçlarla ilgililere duyurulması gerektiği emredici şekilde öngörülmektedir.
Bu bağlamda, Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonunun oluşumu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde öngörülen Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademelerini düzenleyen hükümler çerçevesinde değerlendirildiğinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığının taşra teşkilatında ”komisyon” adı altında birim olmadığı gibi, personel bakımından da uygun bir kadro tanımı bunmadığı görülmektedir
Bu bağlamda “Yapı Kayıt Belgesi Değerlendirme Komisyonu” adı altında bir hiyerarşik birim kurulmasının yasal dayanağının bulunmadığını söyleyebilirz.
Bilindiği üzere, İdare Hukukunda “yetki” aynı zamanda bir kamu düzeni sorunu olup; bu bağlamda yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya mercie verilmiş ise ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. O halde, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan yetkilerin nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
“Yetki devri” ise, yukarıda kısaca bahsedildiği üzere, yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Buna göre, yetki devri:
1- Yasada açıkça öngörülmüş olmalıdır:
Anayasanın 6. maddesindeki, kimsenin kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı kuralı ve 123. maddesindeki “idarenin yasallığı” ilkesi gereği, idare, Anayasa ve yasalarla düzenlenen görev ve yetki sahası içinde faaliyette bulunmak zorundadır. Bu kural ile birlikte, yetkinin kamu düzenine ilişkin olduğu da gözetildiğinde, yetki devrinin yasada düzenlenmesi zorunludur. Bu zorunluluk, yetkili organ veya makamın, dolayısıyla işlemin yetki unsuru yönünden hukuka uygun olup olmadığının tespitine de olanak sağlamaktadır.
Özetle, yasada yetki devrine izin verilmeli ve yetki devri yasaklanmamış olmalıdır.
2- Yazılı olmalıdır:
Yetki devri suretiyle, esasen yetkisiz olan bir makam -idari işlemle- yetkili hale getirildiğinden, devir hususunun açıkça (zımni devir mümkün değildir) ve yazılı olarak yapılması gerekmektedir. Bu kural, yetkili makamın ve yetki devrinin kapsamının tespitini mümkün kılmaktadır.
3- Hiyerarşik asta yapılmalıdır.
Yetki devri, karar alma yetkisinin devri olduğuna ve idare hukukunda kararlar kamu görevlilerinin şahsı adına değil, bu kamu görevlilerinin görev yaptığı kamu tüzel kişiliği adına alındığına göre, bir kamu görevlisinin belli bir konuda sahip olduğu karar alma yetkisini, başka bir kamu görevlisine devredebilmesi için, iki kamu görevlisinin de aynı tüzel kişilik (hiyerarşi) içinde bulunması; yetkiyi devredenin hiyerarşik üst konumunda olması gerekir.
4- Kısmi olmalıdır.
Hiyerarşik üst, yetkisinin yalnızca bir kısmını devredebilir. Zira, tam yetki devri, bir idari makamın bütün görevlerini devrettiği (kendini tasfiye ettiği) anlamına gelir ki, bu durum gerek yetki devrinin istisnailiği, gerekse idarenin yasallığı ilkesine aykırı düşer.
Ayrıca Tebliğin 10 maddesinde Yapı Kayıt Belgesi verilmesine ilişkin iş ve işlemler Bakanlık tarafından denetlenebileceği ifade edilmiştir. Yapı kayıt belgesinin iptali konusunda yasada herhangi bir düzenleme bulunmamakla birlikte, aynı maddenin (3) fıkrasında sadece o belgenin düzenlenmesi safhasında yalan ve yanlış beyanda bulunulan husus Yapı Kayıt Belgesi bedelinin eksik olarak hesaplanması neticesini doğurmuş ise, eksik alınan meblağın ilgilisince ödenmemesi halinde verilmiş olan Yapı Kayıt Belgesi iptal edileceği öngörülmüştür.
SONUÇ
Cumhurbaşkanlığı 1 Nolu Kararnamesi hükümlerine göre, Bakanlıklar ancak “sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla”, bu yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir ancak bu “yetki devri” uygun araçlarla ilgililere duyurulması gerekir.Hukuka aykırı olarak valiliklere yapılan bu devrin başka bir birime devri de mümkün değildir CBK’de öngörülen kurallara aykırı olarak 5442 saylı Kanun hükümlerine göre devri bu hukukuka aykırılığı gidermeyecektir..
Bu yetki devrine dayanarak Bakanlık taşra teşkilatında gösterilmediği halde, 5442 sayılı Kanun hükümlerine dayanarak Çevre ve Şehircilik İl Müdürlükleri bünyesinde daimi hizmet birimi veya kuruluşu olan Komisyonların kurulması veya oluşturulması C.B.K. hükümlerine ve idare hukukun genel ilkelerine aykırıdır.
Diğer yandan, bir an için söz konusu “Komisyonların” oluşumunun yasal dayanağının bulunduğu kabul edilmesi halinde ise, mülkiyet gibi temel hak ve özgürlüğü ilgilendiren bir konuda, yapı kayıt belgelerinin iptaline dair esas ve usulleri gösteren ve bu bağlamda iptale yetkili birimler yasayla açıkça tanımlanmadan, yetki gaspı ve/veya yetki tecavüzü nedeniyle sakatlıkla malul bir işlem tesis edilmek suretiyle Valilik “Olur”ları ile düzenlenmesi hukuka aykırı olacaktır.