3194 sayılı İmar Kanunu’nun Geçici 16. maddesi, yapı kayıt belgesi alınan yapıların belediyelere ait taşınmazlar üzerine inşa edilmesi durumunda, bu taşınmazların rayiç bedel karşılığında doğrudan satılmasını emretmektedir. Ancak bu açık hüküm, belediyelerin satış yapmakta direnmesinden kaynaklı ihtilaflar uygulamada farklı yorumlara ve çelişkili kararlara yol açmıştır. Belediyeler ve yargı mercileri arasındaki bu tutarsızlıklar, düzenlemenin uygulanabilirliğine ilişkin ciddi hukuki belirsizlikler yaratmıştır.
Son olarak Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 13.3.2024 tarih ve E:2023/47, K:2024/8 sayılı kararında: "belediyelerin özel mülkiyetinde olup, üzerinde yapı kayıt belgesi almış bina bulunan taşınmazların, yapı kayıt belgesi sahibi kişilere satılıp satılmaması konusunda belediyelerin takdir yetkisi olduğu" şeklinde karar vererek bu emredici hükmü uygulanamaz hale getirmiştir.
İlgili Mevzuat
3194 sayılı İmar Kanunu’nun Geçici 16. maddesinin 8. fıkrasında; “Yapı Kayıt Belgesi alınan yapıların belediyelere ait taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olması halinde, Yapı Kayıt Belgesi sahipleri ile bunların kanuni veya akdi haleflerinin talepleri üzerine bedeli ilgili belediyesine ödenmek kaydıyla taşınmazlar rayiç bedel üzerinden belediyelerce doğrudan satılır.” hükmüne yer verilmiştir.
Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Tebliğinin “Hazineye ve belediyeye ait taşınmazlar üzerindeki yapılar” başlıklı 7. maddesinin 4. fıkrasında; “Belediyelerin özel mülkiyetinde olan taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olan yapılara Yapı Kayıt Belgesi verilebilir. Böyle bir durumda, Yapı Kayıt Belgesi sahipleri ile bunların kanuni veya akdi haleflerinin talepleri üzerine bedeli ilgili belediyesine ödenmek kaydıyla taşınmazlar rayiç bedel üzerinden belediyelerce doğrudan bunlara satılır.” kuralına yer verilmiştir.
Konu ile İlgili Çelişkili Yargı Kararları Bulunuyordu:
İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesinin 12/07/2023 tarih ve E:2023/632, K:2023/1750 sayılı kararı ile “…
Bu durumda, 3194 sayılı Kanun'un geçici 16. maddesinin yedinci fıkrası kapsamında, belediyenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmaz üzerinde inşa edilen yapıya ilişkin alınan yapı kayıt belgesine istinaden söz konusu belge sahibi olan davacı tarafından bu taşınmazın rayiç bedel üzerinden satın alınmasına yönelik talebin reddine ilişkin dava konusu belediye meclisi kararında hukuka aykırılık, istinafa konu İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmadığı …” gerekçesiyle istinaf başvurusunun kabulüne, Mahkeme kararının kaldırılmasına ve davanın reddine kesin olarak karar vermiştir.
Yine, benzer bir uyuşmazlıkta taşınmaz üzerinde bulunan yapıya yönelik olarak İzmir Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesinin 10/09/2020 tarih ve E:2020/764, K:2020/773 sayılı kararında: “… buna göre belediyeye ait bir taşınmaz üzerinde ruhsatsız olarak inşa edilen yapıya ilişkin 3194 sayılı Kanun'un geçici 16. maddesi kapsamında Yapı Kayıt Belgesi alınması halinde yapı kayıt belgesi sahibi ya da bunların akdi veya kanuni mirasçılarının talep etmesi durumunda kayıt altına alınan yapının bulunduğu arazi parçasının satılması konusunda belediyeye takdir yetkisi verilmediği, bu sebeple taşınmazın, usulüne uygun olarak davacıya satışının yapılması gerekirken devir amacı dışında başkaca bir kamusal araçla kullanılamayacağı gerekçesiyle aksi yönde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmediği..” gerekçesiyle kesin olarak hüküm kurulmuştur.
Hasılı Mahkemelerce aynı konuda birbirine zıt kararlar verilmiştir.
Bunun üzerine, bu kararlar arasındaki aykırılığın giderilmesinin istenmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 13.3.2024 tarih ve E:2023/47, K:2024/8 sayılı kararı ile “…Hem İmar Kanunu'nun geçici 16. maddesinde, hem de Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'da, yapı kayıt belgesi düzenlenen yapı sahiplerinin talebi halinde, Hazine veya belediyelere ait taşınmazların talep sahibi kişilere doğrudan satılacağı hüküm altına alınmış olmakla birlikte, yukarıda ilgili maddesine yer verilen 396 sıra sayılı Tebliğ uyarınca, Hazine'ye ait taşınmazlar üzerinde yer alan yapılara ilişkin yapı kayıt belgesi düzenlenmiş olması halinde, üzerinde ruhsatsız veya ruhsat eklerine aykırı yapı bulunan taşınmazların, ilgili kişilere her durumda satılmayacağı, örneğin, anılan Tebliğ kapsamında kalan taşınmazlardan Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca satışı uygun görülmeyen taşınmazların da talep sahiplerine satılmayacağının kurala bağlandığı anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, Hazineye ait taşınmazların satışı açısından yürürlüğe konulan Tebliğ gibi, belediyelere ait taşınmazların satışının detaylandırılmasına yönelik herhangi bir düzenleyici işlem tesis edilmemiştir.
Bununla beraber, yapı kayıt belgesi alınan yapının sahibi veya bunların kanuni veya akdi haleflerinin talepleri üzerine, belediyelere ait hangi taşınmazların satılacağı, hangi taşınmazların satılmayacağı yönünde her ne kadar ülke çapında uygulanacak bir düzenleyici işlem yürürlüğe konulmamış ise de; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yürürlüğe konulan Milli Emlak Genel Tebliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendindeki düzenleme ile anılan Bakanlığa tanınan takdir yetkisinin, belediyelere ait taşınmazlar açısından da kıyasen uygulanmasına mani bir hâlin bulunmadığı açıktır.
Kaldı ki; aykırılığın giderilmesine konu uyuşmazlıklarda da, Pendik Belediye Başkanlığına ait olan taşınmazın bulunduğu alanda 775 sayılı Gecekondu Kanunu uyarınca işlemler yürütüldüğü, İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığı mülkiyetinde olan taşınmazı kapsayan alanın ise 5393 sayılı Kanun'un 73. maddesi uyarınca kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilan edildiği ve bu doğrultuda alanda proje yürütüldüğü, anılan İdarelerce, yapı kayıt belgesine konu taşınmazların satışının, yürütülen kamu hizmetinde aksamalara ve projelerin yürütülmesinde sıkıntılara yol açabileceği gerekçeleriyle uygun görülmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; yapı kayıt belgelerinden elde edilecek gelirler ile şehirlerin yeniden inşa edileceği ve dönüşüm projelerine finans sağlanarak dönüşümün daha hızlı ve etkin yapılması amacıyla yürürlüğe konulan imar barışı kapsamında, Anayasa'daki mahalli idareler arasında olan ve mahalli müşterek ihtiyaçların giderilmesine yönelik birden fazla faaliyet yürüten belediyelerin de, İmar Kanunu'nun geçici 16. maddesi uyarınca satışı talep edilen taşınmazların, talep sahibi kişilere satılıp satılmayacağı hususunda takdir yetkisi bulunduğu, aksi yorumun, düzenli kentleşmeyi sağlamak, beldenin konut, sanayi ve ticaret alanı ihtiyacını karşılamak, belediye ve mücavir alan sınırları içinde, imarlı ve alt yapılı arsalar üretmek; konut, toplu konut yapmak gibi hizmetlerin yürütülmesi konusunda belediyelere verilen görev ve yetkilerin kullanılamamasına neden olabileceği sonucuna varılmıştır…” gerekçesiyle Bölge İdare Mahkemesi kararları arasındaki aykırılığın, "belediyelerin özel mülkiyetinde olup, üzerinde yapı kayıt belgesi almış bina bulunan taşınmazların, yapı kayıt belgesi sahibi kişilere satılıp satılmaması konusunda belediyelerin takdir yetkisi olduğu" doğrultusunda giderilmesine kesin olarak karar vermiştir.
Bağlı Yetki ve Takdir Yetkisi Üzerine Kısa Değerlendirme
İdarenin bağlı yetkisi, hukuk kurallarının idareye belli durumlar karşısında belirli bir işlem yapma zorunluluğu yüklediği hallerde ortaya çıkar. Bu durumda idare, hukuk kurallarına sıkı sıkıya bağlı olup, herhangi bir takdir hakkına sahip değildir. Aksi yönde bir hareketin cezai ve hukuki sorumluluk doğuracağı, yargı kararlarında açıkça ifade edilmiştir.
Ankara Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesinin 29.11.2023 tarih ve E:2023/3571, K:2023/5567 sayılı kararında; Kamu idarelerinin herhangi bir takdir yetkisine ve mevzuatın öngördüğünden başkaca bir işlem tesis etme seçeneğine sahip olmadığı, mevzuat hükümlerini birebir aynı şekilde ve takdir hakkı olmaksızın yerine getirmekle yükümlü olduğu, hükümlerinin doğruluğunu tartışma yetkisinin bulunmadığı gibi uygulamaktan kaçınamayacakları, aksi takdirde cezai ve hukuki sorumluluklarının doğacağı durumlarda bağlı yetkiden söz edileceği tartışmasızdır şeklinde ifade edilmiştir.
Buna karşılık, takdir yetkisi, idareye belli bir konuda karar alıp almama veya seçenekler arasında seçim yapma serbestisi tanır. Bu serbesti, idarenin kamu yararını gerçekleştirme amacıyla hareket ederken, kanunun öngördüğü sınırlar içinde tercih yapmasını mümkün kılar.
Sonuç olarak, bir yetkinin bağlı ya da takdir yetkisi olup olmadığı, ilgili kanunun lafzı ve amacı doğrultusunda belirlenmelidir. Bağlı yetki, idarenin zorunlu hareketlerini, takdir yetkisi ise sınırlı serbestisini ifade etmektedir.
Danıştay Kararı ile İlgili Değerlendirme
Öncelikle, idareye yetki tanıyan bir kanun hükmünün bağlı yetki mi, takdir yetkisi mi tanıdığının tespiti için düzenlemenin lafzına ve getiriliş amacına bakmak gerekir.
Konu ile ilgili 3194 sayılı Kanunun Geçici 16. maddesinin 8. fıkrasındaki düzenlemeye baktığımızda yapı kayıt belgesi alınan yapıların belediyelere ait taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olması halinde, yapı kayıt belgesi sahipleri ile bunların kanuni veya akdi haleflerinin talepleri üzerine bedeli ilgili belediyesine ödenmek kaydıyla taşınmazlar rayiç bedel üzerinden belediyelerce “DOĞRUDAN SATILIR” lafzı hükmü getirilmiştir. Kanun lafzı, “SATILABİLİR”, “BELİRLİ ŞARTLARDA SATILABİLİR” şeklinde olmayıp herhangi bir sınırlama içermeyen “DOĞRUDAN SATILIR” şeklindedir ve açıktır.
Buna göre, talep halinde, belediyelerin mülkiyetinde bulunan taşınmazların yapı kayıt belgesi sahiplerine doğrudan satılacağı yönünde emredici nitelikte düzenleme yapılmış ve herhangi bir sınırlama getirilmemiş olup belediyelere ait bu kapsama giren taşınmazların yapı kayıt belgesi sahiplerine satışı konusunda, belediyelere herhangi bir takdir hakkı tanınmamıştır.
Ayrıca, konu ile ilgili kanun maddesinin gerekçesi de bulunmamaktadır. Ancak, yorum yoluyla açık olan kanun lafzının aleyhe yorumlanması olanağı da bulunmamaktadır.
Bu nedenle yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi kararları arasındaki aykırılığın, "belediyelerin özel mülkiyetinde olup, üzerinde yapı kayıt belgesi almış bina bulunan taşınmazların, yapı kayıt belgesi sahibi kişilere satılıp satılmaması konusunda belediyelerin takdir yetkisi olduğu" doğrultusunda giderilmesine ilişkin Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu kararına katılma olanağı bulunmamaktadır.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun Geçici 16. maddesinin 8. fıkrası, belediyelerin mülkiyetindeki taşınmazların yapı kayıt belgesi sahiplerine “doğrudan satılacağı” yönünde açık ve emredici bir hüküm getirmiştir. Kanun, belediyelere takdir yetkisi tanımamakta, yoruma kapalı bir şekilde zorunluluk öngörmektedir.
Normlar hiyerarşisi gereği, idarenin alt düzenlemeleri yalnızca kanunla verilen hakları açıklayıcı nitelikte olmalıdır. Bu çerçevede, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun, belediyelere takdir yetkisi tanıyan yorumuna hukuken katılmak mümkün değildir.
Kanunun açık lafzına aykırı bu yorum hem hukuki güvenlik ilkesini zedeler hem de normlar hiyerarşisini ihlal eder.