2023 Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri yaklaşırken sıklıkla değişen Ülke gündemimizde; bu kez, belediye başkanının aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanmasının mümkün olup olmadığı tartışılmaktadır.
Bir görüş; belediye başkanının aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanmasına yasal engel bulunmadığını, Cumhurbaşkanı yardımcısına verilecek görevin kapsamı ve Cumhurbaşkanına vekalet etme gibi konularda bazı ayrıntılara dikkat edilmesi halinde Anayasaya aykırılığın gündeme gelmeyeceğini ileri sürmektedir. Bu görüş özetle; Cumhurbaşkanı yardımcılığının Anayasa m.106/4 gereği milletvekilliği ile birleşemeyeceği, buna benzer yasaklayıcı bir hükme Cumhurbaşkanı yardımcıları yönünden Anayasada ve 10.07.2018 tarihli ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde yer verilmediği, aynı şekilde Belediye Kanunu m.37 ve 44’den yola çıkılarak benzer sonuca varıldığı, bu Kanunda da belediye başkanının aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olamayacağına dair bir kısıtlama öngörülmediği, Cumhurbaşkanı yardımcılarının doğrudan idari vesayet yetkisi olmadığı, Cumhurbaşkanı yardımcılarının sadece kendisine tanınan yetkileri kullanabileceği, bu görevler arasında idari vesayet yetkisine yer verilmediği takdirde Anayasa m.127/5’in ihlal edilmeyeceği, Cumhurbaşkanına vekalet etme konusunda ise belediye başkanı olan Cumhurbaşkanı yardımcısı vekil tayin edilmediği sürece Anayasaya aykırılık oluşmayacağı gerekçelerine dayanmaktadır.
Belediye başkanının aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olmasının mümkün olduğuna dair görüşün öne sürdüğü bu gerekçeler incelendiğinde, temelde iki başlık altında toplandığı görülmektedir:
1. Anayasada, kanunlarda ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde yasaklayıcı hüküm bulunmamaktadır.
2. Cumhurbaşkanı yardımcısına verilecek görevlerde ve Cumhurbaşkanına vekalet etme konularında dikkatli hareket edildiği takdirde, Anayasayı ihlal eden sonuçların doğması engellenebilecektir. Dolayısıyla, belediye başkanının aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olmasında sakınca yoktur.
Bu başlıklar hakkında karşı görüşlerimize, iki başlık altında yer verilmiştir:
1. Yasaklayıcı Hüküm Bulunmadığı Gerekçesi
Anayasada, kanunlarda, 10.07.2018 tarihli ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde; belediye başkanının aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanamayacağına dair yasaklayıcı bir hüküm yer almamaktadır. Ancak yasaklayıcı bir hükmün bulunmaması; belediye başkanının Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanmasının meşru kabul edilebilmesi için, tek başına yeterli bir sebep midir? Kanaatimizce değildir; çünkü belediye başkanının Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanması, gerek Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilat yapısı yönünden ve gerekse Cumhurbaşkanı yardımcısının kendisine verilen görevi yerine getirmesi sırasında oluşacak ihtiyaçlara ve zorunluluklara göre uygulamada birçok tartışmayı beraberinde getirecektir.
Anayasanın Üçüncü Kısım İkinci Bölümünde “yürütme”; Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlar ve İdare olarak düzenlenmiştir. Anayasa m.104/1 ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi m.1’de; Cumhurbaşkanının Devletin başı olduğu, yürütme yetkisinin Cumhurbaşkanına ait olduğu düzenlenmiştir. Anayasa m.123/2’de; idarenin kuruluş ve görevlerinin, “merkezden yönetim” ve “yerinden yönetim” esaslarına dayandığı düzenlenmiştir. İdare ise; Anayasa m.126 ve 127’de, “merkezi idare” ve “mahalli idareler” olarak ayrılmıştır. Mahalli idareler, yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları içerisinde yer almaktadır. Merkezi idare ise; başkent ve taşra teşkilatı olarak ikiye ayrılmakta olup, Cumhurbaşkanı ve yardımcıları ile bakanlar, başkent teşkilatı içerisinde konumlanmaktadır. Dolayısıyla; bir belediye başkanı aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atandığında, hem yerinden yönetim hizmet kuruluşu olarak “mahalli idare” ve hem de “merkezi idare” çatısı altında, aynı anda farklı görev tanımları içerisinde hareket edecektir. Sonuç olarak; Anayasanın “merkezi idare” ve “mahalli idare” ayırımı esnetilerek, fiili bir karma yapı oluşacaktır. Aynı zamanda; işlem ve eylemleri idari fonksiyon kapsamına giren belediye başkanının, yürütme organının hükümet fonksiyonu içerisinde de görev alabilmesi sonucu doğacaktır.
Bir kişinin belediye başkanı olarak görev tanımı ile Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak görev tanımının farklı olması; esas olanın kişi değil, bulunduğu konum, yani makam olması düşüncesi isabetli değildir. Böyle bir düşünce, özellikle uygulamada ciddi sorunlara sebep olacaktır.
Örneğin;
- Cumhurbaşkanı yardımcısı, görevi ile ilgili olmayan suçlarda yasama dokunulmazlığından faydalanır (Anayasa m.106/10). Belediye başkanının ise, bu tür bir dokunulmazlığı bulunmamaktadır. Cumhurbaşkanı yardımcısı hakkında görevi ile ilgili işlediği iddia olunan suçlar yönünden; Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin salt çoğunluğunun vereceği önerge üzerine Meclisin beşte üç çoğunluğunun kararı ile açılan soruşturma neticesinde, Meclisin üçte iki çoğunluğu ile Yüce Divan’a sevk kararı alınması gerekmektedir. Belediye başkanının görevi ile ilgili işlediği iddia olunan bir suçtan dolayı yargılanması ise, 4483 sayılı Kanun m.3 uyarınca İçişleri Bakanının iznine bağlıdır. Görüldüğü üzere; bir belediye başkanı, bu sıfatla sahip olamadığı yargı bağışıklığına ve ayrıcalıklı bir usule, Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atandığında kavuşabilecektir. Çünkü belediye başkanının görevi ile ilgili olan bir suç iddiası, doğal olarak Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak görevi kapsamında olmayacaktır. Dolayısıyla, Anayasa m.106/10 gereğince yasama dokunulmazlığı gündeme gelecektir.
- Belediye başkanının kesin kararla mahkum edilmesi halinde, seçilme yeterliliğini kaybetmesi ve dolayısıyla belediye başkanlığı sıfatının düşmesi gündeme gelebilmektedir. Belediye başkanı aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olduğunda; Anayasa m.106/10 uyarınca Cumhurbaşkanı yardımcısı görevi ile ilgili olmayan bir suç iddiası karşısında yasama dokunulmazlığından faydalanabileceği için, hakkında kesinleşen mahkumiyet kararından da bahsedilemeyecek ve belediye başkanı sıfatını da muhafaza edecektir, çünkü bir kişinin aynı anda hem dokunulmaz ve hem de yargılanabilir olması mümkün değildir.
- Anayasa m.127/4 uyarınca; görevi ile ilgili bir suç sebebiyle hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan belediye başkanı, hakkında kesin hüküm verilinceye kadar, İçişleri Bakanı tarafından geçici ve tedbiren uzaklaştırabilir. Belediye başkanı aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olduğunda; Cumhurbaşkanlığı teşkilatı çatısı altında konumlanan ve Cumhurbaşkanı tarafından atanan İçişleri Bakanının, yine Cumhurbaşkanı tarafından atanan Cumhurbaşkanı yardımcısı olan kişiyi belediye başkanlığı görevinden uzaklaştırması beklenebilir mi? Kaldı ki; yukarıda ifade ettiğimiz üzere, belediye başkanlığı görevi ile ilgili olan bir suç, doğal olarak Cumhurbaşkanı yardımcısı görevi ile ilgisi olmayan bir suç niteliği taşıyacağından, Anayasa m.106/10 uyarınca yasama dokunulmazlığına sahip olan kişi hakkında zaten belediye başkanlığı ile ilgili suç yönünden yargılama yapılamayacaktır. Bu durumda, Anayasa m.127/4’ün uygulanabilirliği kalmayacaktır.
- İl İdaresi Kanunu m.9/2-A hükmünde; Cumhurbaşkanı yardımcılarının, görevlerine ait işleri için valilere emir ve talimat vereceği düzenlenmektedir. Belediye başkanı ve Cumhurbaşkanı yardımcısı sıfatlarının aynı kişide birleşmesi halinde; vali ile hiçbir şekilde emir-talimat ilişkisine girmeyeceği bir görev kapsamı belirlenmesi, ne kadar makul bir beklenti olabilir? Diğer taraftan; mahalli idare organı olarak belediye başkanı olan kişinin, Cumhurbaşkanı yardımcısı sıfatıyla, merkezi idare içerisinde Cumhurbaşkanının bir ilde temsilcisi ve yürütme vasıtası olan valiye emir ve talimat vermesi olağan ve meşru mu karşılanacaktır?
- Belediye Kanunu m.57’ye göre; belediye hizmetlerinin ciddi şekilde aksaması ve halkın sağlık, huzur ve esenliğini hayati derecede olumsuz etkilemesi durumunda, İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine yetkili sulh hukuk hakimi tarafından tespit yapılması üzerine, İçişleri Bakanı, hizmetlerde meydana gelen aksamanın giderilmesini, önce belediye başkanından, aksama giderilemezse, o hizmetin yerine getirilmesini o ilin valisinden isteyebilmektedir. Belediye başkanlığı ve Cumhurbaşkanı yardımcılığı sıfatlarının aynı kişide birleşmesi halinde; anılan maddede belirtildiği şekilde belediye hizmetlerinde aksama meydana gelirse, Cumhurbaşkanlığı teşkilatı çatısı altında bulunan İçişleri Bakanı, aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olan belediye başkanını zor durumda bırakacak şekilde sulh hukuk hakimliğine böyle bir başvuru yapabilir mi? Sulh hukuk hakimi hizmetin önemli ölçüde aksadığını tespit ettiğinde; İçişleri Bakanının, Cumhurbaşkanı yardımcısı olan belediye başkanına “aksamayı gider” diyerek süre vermesi gerektiğinde veya merkezi idare çatısı altında olan vali, Cumhurbaşkanı yardımcısının belediye başkanı olduğu yerde onun yerine geçerek aksayan hizmeti sağladığında, bu durumların Devlet ve kamuoyu nezdinde oluşturacağı güven kaybı ve huzursuzluk nasıl bertaraf edilecektir?
2. Cumhurbaşkanı Yardımcısının Görev Kapsamının Uygun Şekilde Belirlenmesi Halinde Anayasaya Aykırılığın Gündeme Gelmeyeceği Gerekçesi
Aynı anda belediye başkanı sıfatı taşıyan Cumhurbaşkanı yardımcısının görev tanımının dikkatli şekilde belirlenmesi ve Cumhurbaşkanına vekalet etme görevi verilmemesi halinde, Anayasaya aykırılığın gündeme gelmeyeceği şeklinde genelleme yapılamaz. Anayasanın ilkelerine ve sistematiğine uygunluk, “objektif” nitelik taşımalıdır. Belediye başkanlığı ve Cumhurbaşkanı yardımcılığı sıfatlarının aynı kişide birleşip birleşemeyeceği sorusuna; “görev kapsamına” veya “kişiye” veya “sahaya yansıyan Anayasaya aykırılık olup olmadığına” göre değil, genel, soyut ve objektif bir kural koyma gayesiyle yanıt verilmelidir.
“Belediye başkanı olan bir Cumhurbaşkanı yardımcısına idari vesayet yetkisi tanınmazsa sorun olmaz” savunması, objektif olarak böyle bir görevlendirme yapılması ihtimalini tümü ile bertaraf etmeye yeterli midir?
“Belediye başkanı olan bir Cumhurbaşkanı yardımcısına vekalet etme görevi verilmezse sorun olmaz” savunması; 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi m.18/1’de yer alan “Cumhurbaşkanlığı makamının herhangi bir nedenle boşalması halinde, yenisi seçilene kadar en yaşlı Cumhurbaşkanı yardımcısı Cumhurbaşkanlığına vekalet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır.” hükmü ile çatıştığında, o an görevde olan en yaşlı Cumhurbaşkanı yardımcısının aynı zamanda belediye başkanı sıfatı da taşıması halinde, Cumhurbaşkanlığına vekalet etmesinin ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanmasının önlenmesini nasıl garanti altına alabilir veya meşru kabul edebilir?
Sonuç olarak; Anayasanın sistematiğine, merkezi-mahalli idare ve hükümet fonksiyonu-idari fonksiyon ayırımlarına ters düşen, uygulamada tartışmalı ve meşruluğu şüpheli sonuçlara sebep olma ihtimali bulunan belediye başkanlığının ve Cumhurbaşkanı yardımcılığının aynı kişide birleşmesi mümkün gözükmemektedir. Bu durumu yasaklayan mevzuat hükmü olmadığı ve görevlendirme kapsamına dikkat edilerek Anayasaya aykırılığın önlenebileceği gerekçeleriyle, belediye başkanının Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanmasında sakınca bulunmadığının kabulü isabetli değildir.
Prof. Dr. Ersan Şen
Av. Beyza Başer Berkün
(Bu köşe yazısı, sayın Prof. Dr. Ersan ŞEN tarafından www.hukukihaber.net sitesinde yayınlanması için kaleme alınmıştır. Kaynak gösterilse dahi köşe yazısının tamamı özel izin alınmadan kullanılamaz. Ancak alıntılanan köşe yazısının bir bölümü, aktif link verilerek kullanılabilir. Yazarı ve kaynağı gösterilmeden kısmen ya da tamamen yayınlanması şahsi haklara ve fikri haklara aykırılık teşkil eder.)