AYM'nin 2025/117 esas - 2025/236 karar sayılı kararı

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:2025/117

Karar Sayısı:2025/236

Karar Tarihi:26/11/2025

R.G. Tarih - Sayı:18/3/2026-33200

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Murat EMİR, Gökhan GÜNAYDIN, Ali Mahir BAŞARIR ile birlikte 132 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 26/2/2025 tarihli ve (179) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

A. 1. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 50. maddesinin (1) numaralı fıkrasının yeniden düzenlenen (a) bendinin “…bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak,” bölümünün,

B. 3. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne ekli (I) Sayılı Cetvel'in ekli Liste’de yer aldığı şekilde yeniden düzenlenen Türkiye Adalet Akademisi bölümünün,

Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128., 138., 139., 140., 153. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;

1. 1. maddesiyle (1) numaralı CBK’nın 50. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

“Eğitim Dairesi Başkanlığı

MADDE 50- (1) Eğitim Dairesi Başkanlığının görev ve yetkileri şunlardır:

a) (Yeniden düzenleme: RG-27/02/2025-32826; 26/2/2025-CK-179/1 md.) Ceza infaz kurumlan ve tutukevleri personeli eğitim merkezlerinde eğitim gören personel hariç olmak üzere, Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı personelinin eğitim planını hazırlamak, yayınlamak ve uygulanmasını takip etmek, bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak,

….”

2. 3. maddesi ve CBK’ya ekli Liste şöyledir:

“MADDE 3- 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin eki (I) sayılı Cetvelin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilen Türkiye Adalet Akademisi bölümü ekli listede yer aldığı şekilde yeniden düzenlenmiştir.”

LİSTE

KURUMU : TÜRKİYE ADALET AKADEMİSİ

TEŞKİLATI : MERKEZ

SINIFI	UNVANI	DERECESİ	ADEDİ
GİH	Mali Hizmetler Uzmanı	3	1
GİH	Mali Hizmetler Uzmanı	5	1
GİH	Mali Hizmetler Uzman Yardımcısı	7	1
GİH	Şube Müdürü	1	4
GİH	Şube Müdürü	2	2
GİH	Şube Müdürü	4	1
GİH	Uzman	1	1
GİH	Uzman	2	1
GİH	Uzman	3	1
GİH	Uzman	4	3
GİH	Uzman	5	1
GİH	Mütercim	8	3
GİH	Sivil Savunma Uzmanı	1	1
GİH	Sayman	6	1
GİH	Veznedar	3	1
GİH	Koruma ve Güvenlik Şefi	7	1
GİH	Koruma ve Güvenlik Görevlisi	7	8
GİH	Koruma ve Güvenlik Görevlisi	8	21
GİH	Koruma ve Güvenlik Görevlisi	9	1
GİH	Koruma ve Güvenlik Görevlisi	10	3
GİH	Koruma ve Güvenlik Görevlisi	11	6
GİH	Bilgisayar İşletmeni	3	2
GİH	Bilgisayar İşletmeni	4	1
GİH	Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni	3	4
GİH	Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni	4	2
GİH	Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni	5	4
GİH	Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni	6	2
GİH	Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni	7	3
GİH	Memur	5	2
GİH	Memur	7	1
GİH	Sekreter	5	1
GİH	Şoför	5	3
GİH	Şoför	7	3
GİH	Şoför	10	4
TH	İstatistikçi	6	1
TH	İstatistikçi	7	1
TH	İstatistikçi	8	1
TH	Programcı	1	1
TH	Programcı	7	1
TH	Teknisyen	4	1
TH	Teknisyen	6	1
TH	Teknisyen	7	2
TH	Grafiker	4	2
TH	Grafiker	7	2
TH	Kütüphaneci	5	1
TH	Kütüphaneci	6	1
TH	Kütüphaneci	7	1
SH	Psikolog	1	1
SH	Psikolog	5	2
SH	Sosyal Çalışmacı	2	1
SH	Sosyal Çalışmacı	3	1
SH	Sosyal Çalışmacı	5	1
AH	Avukat	7	1
YH	Aşçı	9	1
YH	Aşçı	10	1
TOPLAM			120

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI’nın katılımlarıyla 7/5/2025 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Şermin BİRTANE tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. CBK’ların Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi

3. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini ve yargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir. Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu kapsamda düzenlemenin; yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgili olmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanunda açıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13).

B. CBK’nın 1. Maddesiyle (1) Numaralı CBK’nın 50. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının Yeniden Düzenlenen (a) Bendinin “…bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak,” Bölümünün İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

4. (1) numaralı CBK’nın 40. maddesinde Adalet Bakanlığının (Bakanlık) hizmet birimleri düzenlenmiştir. Anılan maddenin (1) numaralı fıkrasının (j) bendinde Eğitim Dairesi Başkanlığı (Başkanlık) Bakanlığın hizmet birimleri arasında sayılmış, 50. maddesinde de Başkanlığın görevlerine yer verilmiştir.

5. Anılan CBK’nın 60. maddesi ile Hâkim ve Savcı Eğitim Merkezi kurulmuş, 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin geçici 12. maddesinde Hâkim ve Savcı Eğitim Merkezi organları oluşturuluncaya kadar Adalet Akademisi tarafından yapılması gereken görev ve hizmetlerin Adalet Bakanlığı (Bakanlık) Eğitim Dairesi Başkanlığı tarafından yürütüleceği belirtilmiştir.

6. (1) numaralı CBK’nın 50. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi, 10/7/2018 tarihli 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ilk hâlinde "Adli ve idari yargı hâkim ve savcıları ve noterler ile talep halinde avukatların, meslek öncesi ve meslek içi eğitimleri ile adalet hizmetlerine yardımcı personelin hizmet öncesi ve hizmet içi eğitimlerini yürütmek” hükmünü içermekte iken Adalet Akademisinin kuruluş, görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esasları düzenleyen 2/5/2019 tarihli ve (34) numaralı Türkiye Adalet Akademisi Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 16. maddesi ile değiştirilmiştir.

7. Yapılan değişiklikle Başkanlığın hâkim ve savcılar, noterler ve avukatlara yönelik eğitim faaliyetlerini yürütme görevi sona erdirilerek ceza infaz kurumları ve tutukevleri personeli eğitim merkezlerinde eğitim gören personel hariç olmak üzere Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı personelinin eğitim planını hazırlamak, yayımlamak ve uygulanmasını takip etmek, bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak görevini yürütmesi öngörülmüştür.

8. Dolayısıyla söz konusu değişiklikle daha önce Başkanlık tarafından yürütülen hâkim ve savcılara, noterler ile talep hâlinde avukatlara yönelik eğitim faaliyetlerini yürütme görevi (34) numaralı CBK’yla Adalet Akademisine verilmiştir.

9. Anayasa Mahkemesinin 28/12/2023 tarihli ve E.2019/72, K.2023/229 sayılı kararı ile (34) numaralı CBK’nın tümünün iptaline karar verilmiştir. Kararda CBK’nın bir bütün hâlinde değerlendirildiğinde esas itibarıyla münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konularda düzenleme içerdiğinden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğu belirtilmiştir.

10. Anayasa Mahkemesinin anılan iptal kararı sonrasında 13/2/2025 tarihli ve 7540 sayılı Türkiye Adalet Akademisi Kanunu ile Adalet Akademisinin kuruluşu, görev ve yetkileri düzenlenmiştir. Bu bağlamda (1) numaralı CBK’nın 50. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi de (179) numaralı CBK’yla yeniden düzenlenmiş ve ceza infaz kurumları ve tutukevleri personeli eğitim merkezlerinde eğitim gören personel hariç olmak üzere Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı personelinin eğitim planını hazırlamak, yayımlamak ve uygulanmasını takip etmek, bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak Başkanlığın görevleri arasında sayılmıştır. Anılan bendin “…bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak,” bölümü dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

11. Buna göre Başkanlık; Bakanlığın -ceza infaz kurumları ve tutukevleri personeli eğitim merkezlerinde eğitim gören personel hariç olmak üzere- merkez ve taşra teşkilatında görev yapan personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamakla görevlidir.

2. İptal Talebinin Gerekçesi

12. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla Bakanlık personelinin yanı sıra hâkim ve savcı yardımcıları ile hâkim ve savcıların hizmet öncesi ve meslek içi eğitiminin de düzenlendiği, bu hususların münhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128., 138., 139. ve 140. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

a. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi

13. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11., 128., 138., 139. ve 140. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

14. Dava konusu kural, Başkanlığın görev ve yetkilerine ilişkin düzenleme öngörmektedir. Dolayısıyla kuralın yürütme yetkisine ilişkin hususları düzenlediği açıktır.

15. Kural, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgili herhangi bir düzenleme de içermemektedir.

16. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasıran kanunla düzenlenmesini zorunlu kılar. Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülen konulara ilişkin olarak Anayasa hükümlerinin açıkça izin verdiği hususlarda CBK’larla düzenleme yapılabilir.

17. Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulmasının, kaldırılmasının, görev ve yetkilerinin, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının CBK ile düzenlenmesi öngörülmüştür. Anılan madde hükmü uyarınca Cumhurbaşkanı CBK’yla idarenin teşkilatlanması alanında Anayasa’nın temel ilkelerine ve bu alanla ilgili olarak öngördüğü kurallarına bağlı kalmak koşuluyla bakanlıkların teşkilat yapısının ne şekilde olacağını belirleme hususunda takdir yetkisine sahiptir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, § 35).

18. Dava dilekçesinde dava konusu kuralla Bakanlık personelinin yanı sıra hâkim ve savcı yardımcıları ile hâkim ve savcıların hizmet öncesi ve meslek içi eğitiminin de düzenlendiği ileri sürülmekle birlikte 7540 sayılı Kanun’un 4. maddesinde, hâkim ve savcılar ile hâkim ve savcı yardımcılarına yönelik eğitim planlarını hazırlamak, yayımlamak ve uygulamak görev ve yetkisinin Adalet Akademisine ait olduğu belirtilmiş; 24/2/1983 tarihli ve 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu’nun 10. maddesinin ikinci fıkrasında da hâkim ve savcı yardımcılarının eğitiminin Türkiye Adalet Akademisi tarafından verileceği ifade edilmiştir.

19. Dolayısıyla hâkim ve savcı yardımcıları ile hâkim ve savcıların hizmet öncesi ve meslek içi eğitimine yönelik hususların kanunla düzenlendiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın Bakanlığın ceza infaz kurumları ve tutukevleri personeli eğitim merkezlerinde eğitim gören personel hariç olmak üzere merkez ve taşra teşkilatında görevli personeli kapsadığı, hâkim ve savcılar ile hâkim ve savcı yardımcılarına yönelik herhangi bir düzenleme içermediği açıktır.

20. Bu bağlamda Bakanlık merkez teşkilatı içinde yer alan Başkanlığın görevlerine ilişkin hususları düzenleyen kuralın Anayasa’nın 106. maddesi ile bağlantılı olarak 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

21. Diğer yandan kuralla aynı alanda hüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

22. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamıştır.

b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi

23. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

24. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilik ilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir.

25. Belirlilik ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesini değil bunların CBK metninde kurallaştırılmasını gerekli kılar. Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder. Buna karşılık söz konusu düzenlemelerin tamamının aynı CBK’da yapılması zorunlu olmayıp incelenen CBK dışındaki CBK’lar yapılmış olması da belirlilik ilkesi açısından yeterli bulunmaktadır.

26. Dava konusu kural; Başkanlığa ceza infaz kurumları ve tutukevleri personeli eğitim merkezlerinde eğitim gören personel hariç olmak üzere Bakanlık merkez ve taşra teşkilatında görev yapan personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak görev ve yetkisi vermektedir.

27. (1) numaralı CBK’nın 38. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinde Bakanlığın kanunlarda kurulması öngörülen mahkemeleri açmak ve teşkilatlandırmak, ceza infaz kurumları, icra ve iflas daireleri gibi her derece ve türdeki adalet kurumlarını planlamak, kurmak ve idari görevleri yönünden gözetimini ve denetimini yapmak, geliştirmek görevine yer verilmiştir.

28. Bu kapsamda Başkanlığın eğitim faaliyetlerini; hukukun üstünlüğünü esas alan, adil, etkili, verimli ve güvenilir adalet sistemini oluşturmak amacıyla yardımcı yargı personelinin hizmete uygunluğunu sağlamaya, verimlilik düzeylerini yükseltmeye, görev ve sorumluluklarını daha iyi yerine getirebilmeleri için bilgi, deneyim ve becerilerini artırmaya yönelik olarak düzenleyeceği ve uygulayacağı açıktır. Bu itibarla kuralla Başkanlığa verilen görev ve yetkinin belirsiz olduğu söylenemez.

29. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

C. CBK’nın 3. Maddesiyle (2) Numaralı CBK’ya Ekli (I) Sayılı Cetvel'in Ekli Liste’de Yer Aldığı Şekilde Yeniden Düzenlenen Türkiye Adalet Akademisi Bölümünün İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

30. Dava dilekçesinde özetle; idarenin bütünlüğü içinde yer alan, genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden kamu görevlilerinin kadrolarının ihdasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiği, dava konusu kuralla münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda CBK çıkarıldığı, CBK çıkarma yetkisinin anayasal çerçeve dışında kullanıldığı, yürütme organına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisinin tanındığı, bu durumun yasama yetkisinin devredilemezliği, Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığı ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128., 153. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

a. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi

31. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11., 128., 153. ve 161. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

32. Dava konusu kural, Türkiye Adalet Akademisi merkez teşkilatına ilişkin bazı kadroların ihdasını ve (2) numaralı CBK’ya ekli (I) Sayılı Cetvel’e Türkiye Adalet Akademisi bölümü olarak eklenmesini öngörmektedir.

33. Anayasa Mahkemesi; bakanlıkların ve bağlı kuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzel kişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu daha önceki bazı kararlarında değerlendirmiştir. Bu kapsamda söz konusu kurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerin idarenin teşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu, Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerle ilgisinin bulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasının “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” ile Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının “Kamu tüzel kişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.” şeklindeki hükümleriyle bağlantılı olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2020/8, K.2021/25, 31/3/2021, §§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89, 16/12/2021, §§ 18-23; E.2021/91, K.2021/106, 30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37, K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9, 10).

34. 7540 sayılı Kanun’un 3. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarınca Türkiye Adalet Akademisi, Bakanlığın ilgili kuruluşu olarak kurulmuş bir kamu tüzel kişiliğidir. Söz konusu kuruma kadro ihdasını öngören, dolayısıyla kurumun teşkilat yapısıyla ilgili bir düzenleme getiren kural yönünden anılan kararlardan ayrılmayı gerektirir bir durum bulunmamaktadır.

35. Bu itibarla kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenleme içermemektedir.

36. Diğer yandan kuralla aynı alanda hüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

37. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.

b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi

38. Türkiye Adalet Akademisinin merkez teşkilatına ilişkin kadroların sayıları açık, net ve anlaşılır bir şekilde düzenlendiğinden kuralda belirlilik ve öngörülebilirlik ilkeleriyle bağdaşmayan bir durum bulunmamaktadır.

39. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

40. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

26/2/2025 tarihli ve (179) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

A. 1. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 50. maddesinin (1) numaralı fıkrasının yeniden düzenlenen (a) bendinin “…bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak,” bölümüne,

B. 3. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne ekli (I) Sayılı Cetvel'in ekli Liste’de yer aldığı şekilde yeniden düzenlenen Türkiye Adalet Akademisi bölümüne,

yönelik iptal talepleri 26/11/2025 tarihli ve E.2025/117, K.2025/236 sayılı kararla reddedildiğinden bu bölümlere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE 26/11/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V. HÜKÜM

26/2/2025 tarihli ve (179) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

A. 1. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 50. maddesinin (1) numaralı fıkrasının yeniden düzenlenen (a) bendinin “…bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak,” bölümünün;

1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

2. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

B. 3. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne ekli (I) Sayılı Cetvel'in ekli Liste’de yer aldığı şekilde yeniden düzenlenen Türkiye Adalet Akademisi bölümünün;

1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

26/11/2025 tarihinde karar verildi.

Başkan Kadir ÖZKAYA	Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN	Başkanvekili Basri BAĞCI
Üye Engin YILDIRIM	Üye Rıdvan GÜLEÇ	Üye Recai AKYEL
Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ	Üye Yıldız SEFERİNOĞLU	Üye Selahaddin MENTEŞ
Üye İrfan FİDAN	Üye Kenan YAŞAR	Üye Muhterem İNCE
Üye Yılmaz AKÇİL	Üye Ömer ÇINAR	Üye Metin KIRATLI

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. CBK’nın iptali istenen 3. maddesi ile 2 numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki 1 sayılı Cetvel Adalet Akademisi bölümü yeniden düzenlenmiştir.

2. Benzer düzenlemeler içeren ve daha önce Mahkememiz tarafından incelenen 60 numaralı CBK ile 1 numaralı CBK’nın ilgili maddelerinde yapılan değişikliklerin iptal isteminin reddine dair E. 2021/91 - K. 2021/106 sayılı, yine 2020/29 E. – 2022/155 K. sayılı ve 2018/149 E. – 2022/163 ve E. 2022/68 – K. 2024/26 sayılı kararlara yazdığım karşıoy gerekçelerim yukarıda belirtilen düzenlemeler bakımından da geçerlidir. Kadro ihdas ve iptal düzenlemeleri bütçe hakkıyla da bağlantılı olduğu gibi idarenin teşkilat yapısını düzenlemeyi aşan nitelikte olduğu ve konu bakımından iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim.

3. Diğer taraftan kadro ihdasıyla ilgili bu kuralın Anayasa’ya uygunluğu denetimine Adalet Akademisi yönünden ayrıca değinilmelidir. 13.02.2025 tarihli ve 7540 sayılı Türkiye Adalet Akademisi Kanunu ile Kurum ve teşkilat yapısı düzenlenmiştir.

4. Anayasa’nın 104/17. maddesinde yürütme yetkisiyle ilgili konularda Cumhurbaşkanı kararnamesi düzenlenebileceği belirtilmiş ve bu konuda bir genel yetki düzenlenmiştir. Bununla birlikte anılan onyedinci fıkranın devamında münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konularda CBK düzenlenemeyeceği belirtildiği gibi, bu kapsamda olmadığı halde kanunla açıkça düzenlenen konularda CBK çıkartılamayacağı ifade edilmiştir. Hatta aynı fıkranın son cümlesinde aynı konuda kanun çıkartılması durumunda CBK kuralının hükümsüz hale geleceği belirtilmektedir. Bu düzenlemeler karşısında kanunla kurulan bir kurumun teşkilat yapısına veya kadro cetveline CBK ile ekleme yapılabilmesi mümkün olamamalıdır.

5. Dolayısıyla Anayasa’nın sisteminde yasama yetkisi asli ve genel nitelikte iken Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ise istisnai bir asli yetki niteliğindedir. Bu bakımdan kanunla teşkilatlandırılan bir kurumun kadrosunun CBK ile ihdas edilmesi herşeyden evvel Anayasa’nın sözüne aykırılık oluşturur.

6. Belirtilen nedenlerle incelenen kuralın yasak alanda düzenleme yaptığı ve konu bakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasına aykırı olduğu için iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim.

Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğu, 26/2/2025 tarihli ve (179) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesiyle, yapılan düzenlemenin Anayasa’ya uygun olduğuna karar vermiştir. Aşağıda açıklanan gerekçelerle çoğunluk kararına iştirak edilmemiştir.

2. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesinde açıkça “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” hükmü yer almaktadır.

3. Öte yandan Anayasa’nın 128. maddesi, memurların ve diğer kamu görevlilerinin statülerine ilişkin düzenlemelerin açık biçimde kanunla yapılmasını öngörmektedir. Anılan maddede; “Devletin, kamu iktisadî teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler (…) memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. (…) Bu personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, ayrıca statüleri ve özlük hakları kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.

4. İptali talep edilen düzenleme Türkiye Adalet Akademisi merkez teşkilatına ilişkin çeşitli kadroların ihdasını ve anılan kadroların (2) numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’e Türkiye Adalet Akademisi bölümüne eklenmesini öngörmektedir.

5. Bu işlem yalnızca idari teşkilat yapılanmasıyla ilgili olmayıp, kamu hizmetinin hangi unvanla, kaç kişiyle yürütüleceğini ve buna bağlı olarak mali yükümlülükleri doğrudan belirlemektedir.

6. Kadro ihdası ve iptali işlemleri, yalnızca teşkilat düzenlemesi olarak değil, aynı zamanda bütçe hakkı bakımından da değerlendirilmelidir. Kadro ihdas etmek, kamu harcaması anlamına gelir ve bu nedenle TBMM’nin bütçeye ilişkin yetkisinin alanına girer.

7. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile bu tür mali sonuçlar doğuran düzenlemelerin yapılması, yürütmenin yasamanın yetki alanına müdahalesi anlamına gelir. Bu durum, kuvvetler ayrılığı ilkesi ile bağdaşmamaktadır.

8. Kadro ihdası ve iptali, kamu hizmetine girme hakkı üzerinde de doğrudan etkilidir. Bu nedenle Anayasa’nın 70. maddesi bağlamında, temel hak ve özgürlükleri etkileyen bir düzenleme olması nedeniyle CBK ile değil, kanunla yapılmalıdır.

9. CBK ile kamu görevlerine ilişkin kadro düzenlemelerinin sınırsız şekilde yapılabilir olması, Anayasa’nın açık hükümlerini etkisiz kılarak hukuk devleti ve normlar hiyerarşisi ilkelerini zedeler. Bu tür işlemlerin CBK ile yürütülebilmesi, yasama organının dışlanması sonucunu doğurur.

10. Sonuç olarak, söz konusu düzenleme açıklanan sebeplerle konu bakımından yetki yönünden, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine ve 128. madde ile 161. maddesine aykırıdır.

Üye Engin YILDIRIM

Üye Kenan YAŞAR

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğunun 26/2/2025 tarihli ve (179) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 50. maddesinin (1) numaralı fıkrasının yeniden düzenlenen (a) bendinin “…bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak,” bölümünün ve 3. maddesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine ilişkin karara katılmamaktayım.

2. Birinci olarak, 50. maddenin (1) numaralı fıkrasının yeniden düzenlenen (a) bendinde ceza infaz kurumları ve tutukevleri personeli eğitim merkezlerinde eğitim gören personel hariç olmak üzere, Adalet Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatı personelinin eğitim planını hazırlamak, yayınlamak ve uygulanmasını takip etmek, bu personelin adaylık, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak görevi Bakanlığın Eğitim Dairesi Başkanlığına verilmiştir.

3. Mahkememiz çoğunluğu 7540 sayılı Türkiye Adalet Akademisi Kanunu’nun 4. maddesi uyarınca hâkim ve savcılar ile hâkim ve savcı yardımcılarına yönelik eğitim planlarını hazırlamak, yayımlamak ve uygulamak görev ve yetkisinin Adalet Akademisine ait olduğunu ve ayrıca 24/2/1983 tarihli ve 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu’nun 10. maddesinin ikinci fıkrasında hâkim ve savcı yardımcılarının eğitiminin Türkiye Adalet Akademisi tarafından verileceği açık olarak belirlendiğini belirterek, dava konusu kuralın Bakanlığın ceza infaz kurumları ve tutukevleri personeli eğitim merkezlerinde eğitim gören personel hariç olmak üzere, merkez ve taşra teşkilatında görevli personeli kapsadığı, hâkim ve savcılar ile hâkim ve savcı yardımcılarını içermediği sonucuna ulaşmıştır (bkz.: §§ 18-19). Bu şekilde yorumlu red yaparak çoğunluk, kuralın konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’ya aykırı olmadığını belirtmiştir.

4. Kanaatimizce dava konusu kuralın Adalet Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatında çalışan hâkim ve savcılar ile hâkim ve savcı yardımcılarını içermediğini söyleyebilmek zordur. Zira her ne kadar 7540 sayılı Kanun’da hâkim ve savcılar ile hâkim ve savcı yardımcılarının eğitimi ile ilgili konular detaylıca düzenlenmekte ise de hâkim ve savcılar ile hâkim ve savcı yardımcılarının dava konusu ibare kapsamında olmadığı söylenemez. Bunu söyleyebilmek için aynen dava konusu ibarenin içinde yer aldığı (a) bendinde ceza infaz kurumları ve tutukevleri personeli eğitim merkezlerinde eğitim gören personelin bu kapsama girmediği biçiminde açık bir hükmün burada veya başka bir Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ya da kanun hükmünde yer alması gerekirdi.

5. Aksine aynı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Personel Genel Müdürlüğü”nün görev ve yetkilerini düzenleyen 46. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde “Bakanlık merkez ve taşra teşkilatında görev yapan hâkim ve savcıların eğitim, çalışma ziyareti veya benzeri amaçlarla yurtiçinde görevlendirme işlemleri ile izin işlemlerini yerine getirmek” hükmüne yer verilmiş olup bu da esasında Bakanlık merkez ve taşra teşkilatında görev yapan hâkim ve savcıların izin ve görevlendirme gibi bazı konularının da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde düzenlendiğini göstermektedir. Dolayısıyla bu durum da dava konusu ibarenin Bakanlık merkez ve taşra teşkilatında görev yapan hâkim ve savcıları kapsadığı görüşünü desteklemektedir.

6. Bu yönü ile bakıldığında, esasında Anayasa’nın 140. maddesi gereği hâkim ve savcıların meslek içi eğitiminin kanunla düzenlenmesi gerektiği için, bu konunun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesi Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık teşkil etmektedir. Bu nedenle dava konusu ibarenin konu bakımından yetki yönünden iptali gerekir.

7. İkinci olarak, iptali talep edilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükmünde kadro ihdasına ilişkin düzenlemeler yer almaktadır.

8. Dava konusu hükmün “konu bakımından yetki” boyutu ile Anayasa’ya uygunluk denetiminde Mahkememiz çoğunluğunca Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına bir aykırılık bulunmadığı kanaatine ulaşılsa da kuralların Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu için iptali gerekmektedir.

9. Nitekim Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kadro ihdası konusunu düzenleyen bir kurala ilişkin Anayasa Mahkemesinin daha önce verdiği bir kararda bu konunun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesinin Anayasa’ya aykırılık teşkil ettiği görüşünde olduğumdan Mahkememiz çoğunluğunun iptal isteminin reddi yönündeki kanaatine katılmamıştım (Bkz.: E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25, K. T.: 11/06/2020 §§ 6-22, 27-31, 33). Aynı hukuki gerekçelerin kadro ile ilgili düzenlemenin yer aldığı dava konusu (179) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükmünde de geçerli olduğu kanaatindeyim.

10. Dolayısıyla E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25 sayılı kararın karşıoyunda yer verdiğim gerekçelerle 26/2/2025 tarihli ve (179) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesinin Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olması nedeniyle iptali gerektiği kanaatinde olduğum için çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.

Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ

KARŞIOY

1- Dava konusu kural ile, kanunla kurulmuş bir kamu tüzel kişiliği olan Türkiye Adalet Akademisi merkez teşkilatına ilişkin çeşitli kadroların ihdasını ve anılan kadroların (2) numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’e Türkiye Adalet Akademisi bölümü olarak eklenmesini öngörmektedir. Çoğunluk, düzenlemenin Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna ulaşarak iptal talebinin reddine karar vermiştir. Bu sonuca katılmıyoruz.

2- Türkiye Adalet Akademisi 7540 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrası uyarınca kurulmuş bir kamu tüzel kişiliğidir. Bu yönüyle Türkiye Adalet Akademisi, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK) ile kurulan kamu tüzel kişileri bakımından Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında öngörülen istisnai düzenleme alanı kapsamında değildir. Bu nedenle Türkiye Adalet Akademisi teşkilat yapısına ve kadro ihdasına ilişkin hususların CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir.

3- Anayasa Mahkemesi, Anayasa’nın 104. maddesine ilişkin yerleşik içtihadında; CBK ile ancak CBK ile kurulan kamu tüzel kişilerinin düzenlenebileceğini, buna karşılık kanunla kurulan kamu tüzel kişilerinin teşkilat yapısı ve kadro rejiminin CBK ile düzenlenemeyeceğini kabul etmektedir. Mahkeme, bu bağlamda “kurulma” kavramının yalnızca tüzel kişiliğin ihdasını değil, aynı zamanda “teşkilatlanma ve kadro” yapısını da kapsadığını belirtmektedir.

Bu itibarla, bir kamu tüzel kişiliğinin kanunla kurulmuş olması, onun teşkilat yapısı ve personel rejiminin de kural olarak kanunla düzenlenmesini gerekli kılar. Aksi yöndeki bir düzenleme, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesini zedelediği gibi, Anayasa’da öngörülen normlar hiyerarşisiyle de bağdaşmamaktadır.

4- Bu nedenlerle, kanunla kurulmuş bir kamu tüzel kişiliği olan Türkiye Adalet Akademisine Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kadro ihdas edilmesini öngören dava konusu kuralın, münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir alana ilişkin olduğu, bu yönüyle Anayasa’nın 104/17-3 fıkrasına aykırı bulunduğu ve iptal edilmesi gerektiği kanaatindeyiz. Bu sebeple çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

Üye Yıldız SEFERİNOĞLU

Üye Selahaddin MENTEŞ